大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 此外，系爭規定乃是限制一般「社會有害行為」（sozialschadliches Verhalten），不論出於任何動機或訴求任何理由，只要是有害、且濫用之行為，都在這類法律的防衛範圍之內。因此，這種限制濫用權利—也包括執業行為，並非審查其職業「內容」，而係行為手段所造成的他人或社會之危害。例如社會秩序維護法第七十二條第三款規定：深夜喧嘩，得處新臺幣六千元以下罰鍰。倘若一個聲樂家經常在半夜練歌，鄰居不勝其擾，求助警方前往取締。能否認為警方已經審查到聲樂家「聲音高度」，而侵害其藝術自由？又公務員有保密之義務，是否已經事先審查其言論內容，而不得為此禁令？又公務人員行政中立法第九條第一項第四款規定，規定公務員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事在大眾傳播媒體具銜或具名廣告，是否也是事前審查這些人言論（廣告）之內容乎？ 2.若要求立法者修改法律，對新聞記者裁罰案件，一律移送法院審理。這已侵犯了本院一貫解釋之立場，認為關於訴訟制度，包括訴訟種類、法院管轄權限劃分、審級制度，包括以訴訟標的金額決定救濟之審級‥‥‥[18]，皆屬於立法的裁量範圍（如本院釋字第六三九號、第五七四號、第五四Ｏ號解釋）。立法者既然在系爭規定中，對於跟追處罰，採行政罰之方式，且可由被處罰人提起異議，而由法院審查其合法性的救濟途徑，即屬立法者的形成自由。至於應由哪個機關負責法律的執行，恆涉及機關功能的設計。按國家機關的組織，必須依法設置（中央法規標準法第五條）。舉凡國家機關組織的編制、預算及職權，皆由立法者所掌控（立法保留），故機關的功能及其執行能力，也唯有立法機關知悉。所謂的機關「功能最適原則」，涉及到哪種公權力交由哪個機關來執掌，方是「功能最適」（funktionsgerechte），即屬於「合目的性」的裁量與預測。無疑的這是立法者的長項，合非釋憲機關所能勝任，釋憲機關即應採取低度介入的「司法自制」[19]。 更何況這種功能判斷的錯誤，倘若出於立法機關，自有民意政治與責任政治加以制裁的制度設計，倘由釋憲機關代作決定，試問責任由何人承擔[20]？ 3.一律移送法院審查，將帶來更多執行上的不利後果：先不論是否浪費司法資源。就以法院實際審查案件，如何掌握事發之證據？警察既然不能介入勸阻與處罰，即無蒐證之權限，警察人員當也不會多事而預先為法院蒐證。法院一旦受理此類案件。將面臨如何裁判的問題。這不似系爭規定之實施，負責裁罰的警察，得在現場參與勸阻、目睹跟追行為不當的強度、跟追人的態度…，而能作綜合性判斷，故獲得甚強之證據。 次而，一旦法院受理，則跟追人即必須出庭應訊。新聞記者工作忙碌，豈能為最高罰鍰新臺幣三千元的案件出庭？而作為被害人即被跟追人，也必須出庭指認情節，是否又造成第二度傷害？原本該最高額度三千元之罰鍰，依社會秩序維護法第四十四條規定，警察機關對於情節輕微而事實明確之違反本法案件，得不經通知、訊問逕行處分。但其處罰以新臺幣一千五百元以下罰鍰或申誡為限。這種逕行處分的權力，被罰之人只要繳款即可（如本號解釋之原因案件）。 故一旦強制移送法院裁處，既不便於跟追人，二度傷害於被跟追人，又浪費司法資源，當是一個「三輸」的修法建議。 4.擔心社會秩序維護法「全面崩潰」的骨牌效應：對於沒有侵犯人身自由權之裁罰，例如本號解釋所涉及的只是罰鍰，且是最低度罰鍰，都懷疑要適用「法官保留」原則，那麼似乎整個社會秩序維護法的裁罰規定，都面臨合憲性檢討。此堅持由法院來裁罰，這無異吹起了社會秩序維護法「全面崩潰」的號角，而且隱含對警察行使職權濫權的質疑，就此而言，警察必須依據警察職權行使法相關規定（例如第三條）已對必須遵守比例原則，作了極為詳盡的規範，是國家所有法律中，對比例原則之規定，最為詳盡者，足以控制警察權力濫用。更何況，警察機關在行使裁罰權時，除受到警察職權行使法嚴格拘束外，尚有行政罰法相關規定（例如；第十八條第一項及第十九條），亦可提供警察作為妥適行使裁量權之依據也[21]。 此外，證諸系爭規定在近十年來，實際適用之結果，不僅案例甚少（共二十三件，三十人），且經警察機關裁罰後，只有本件向法院聲明異議，顯見認為警察可能大幅度嚴重的濫權，乃過慮也。 或論警察在個案的裁量會有濫權之虞，如果這是出自於對行政裁量必會導致濫權，而必須實施「法官保留」不可，如此一來將會衝擊整個行政罰的法制，不僅社會秩序罰法制，即連交通處罰、稅務罰…，都不免骨牌效應。試問，我國法院的編制要擴張到目前規模的幾十倍，方能夠勝任這種「法官保留」制度的全面性實施乎？又試問：警察裁量可能濫權，那法官裁量就可免於濫權乎？故法治國家要求對裁量的授權必須嚴格明確、裁量的行使必須合義務性，及符合比例原則，其理在此。 其次，警察在專業上未必妥善瞭解新聞採訪的手段必要性，雖屬實情。但是這是針對一般有害行為的防止法令，且由本號解釋多數意見再三強調的「超越一般人的期待程度」等，可知警察以其一般治安專業的職業訓練，當可以知道新聞記者之跟追是否造成了「侵擾」程度。何況這種特殊案件之處理，仍可由警察持續不斷的勤務訓練、上級的訓令指導等方式來予補強，亦非困難之舉。 四、結論：創建一個讓國人能「免於過著杯弓蛇影生活」的更高尚、更美好社會 本號解釋如果依本院大法官一向篩選案件的標準，原則上，應當屬於「認事用法」類型，而應不予受理。讓法院裁量各種涉及跟追與侵擾隱私、侵犯人身安全是否具備「正當理由」。同時，新聞記者跟追手法多樣，程度萬千，適度讓諸警察應被跟追人央請予以制止，避免侵害進一步擴大與惡化，也符合國家治安公權力積極照顧處於弱勢人民義務。 但本號解釋原因案件，既然為多數大法官認為有「引伸」憲法保障人權的宏大理由—亦即澄清採訪新聞的界限，以及保護隱私權的意義—，如同老舊房屋經過「都市更新」而在外觀與內容上煥然一新—，此早淵源於百年前的警察法規，也是標準的「歷史老法」，能夠更新其內容，方才破例讓此案件跨過「受理門檻」，甚至，連聲請人都未請求言詞辯論，大法官且主動召開之。大法官之用心與吸引社會焦點之大，為近年本院解釋所少見。 然而，本號解釋能否達到確實鞏固國人—不論身為公眾人物與否，都享有一個確定的「隱私生活領域」，而不受到職業新聞人士或非職業、好奇‥‥‥資訊收集者，假借任何「冠冕堂皇」的動機—，例如新聞採訪自由（記者）、工作權（以銷售隱私照片圖利之八卦自由攝影師、徵信業者）、滿足娛樂價值（八卦雜誌）、創作與藝術自由（言情小說作者）‥‥‥，不一而足。這些理由也無一可以與憲法明白規定之人權，或至少可援引憲法第二十二條，要求與保護隱私權處於伯仲之間之間，而無須相讓乎？ 本號解釋煞費苦心在調和兩者的比重，尤以解釋理由書第五段中一再強調跟追人在公共領域中，如何平衡在常人所能忍受的範圍內，進行跟追之合法性。但無論如何，如比起本院大法官在過去所作解釋中，持續的將保障人性尊嚴與個人隱私，提升到國家應履行之最重要的護衛責任（例如本院釋字第五八五號及第六Ｏ三號解釋），應當無任何理由在本號解釋中，貶低了前述兩號解釋對個人隱私權的重要評價！ |
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