大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 五、結論 行政院基於國家最高行政機關，並須對行政總體施政表現向立法院負責之地位，若未能擁有對公務員之人事高權，即難以對立法院負責。又行政掌法律之執行，執行則賴人事，若未能擁有對公務員之人事高權，國家行政亦難以發揮功能。人事權可以被制衡，但不能被剝奪，應該是淺顯不過之道理。系爭規定將行政院對通傳會委員之人事選任權剝奪殆盡，抽掉責任政治人與事兩大支柱之一，並使行政、立法兩權關係明顯失衡，即使採寬鬆審查標準，亦難謂合乎憲法所規定之責任政治與權力分立原則。 通訊傳播自由對監理媒體之通傳會的去政治化，有高度、強烈要求，而人民對通傳會能超越政治之公正性之信賴，也是通傳會賴以生存的最重要養分。是通傳會之建制，應朝越少政黨干預，越有利於建立人民對其公正性信賴之方向設計，才符合通訊傳播自由之意旨。系爭規定讓政黨依席次比例共同主導通傳會委員人事之組成，不僅未能降低通傳會之政治性，反而使其烙上濃厚政黨色彩，影響人民對其超越政治之公正性之信賴。即使以較不嚴格的審查標準審查，亦難謂合於通訊傳播自由的去政治化要求。 處於民主轉型陣痛未解，政黨復激烈對抗，社會也隱然跟著撕裂的現階段台灣社會，司法者處境尤其艱困。面臨高度政治敏感性案件，相對於行政、立法兩權與其他政治勢力，恆屬弱勢一方的司法，確有必要謹慎、自制，保持低度介入，留給政治部門較大政治形成空間。但當行政、立法兩權關係明顯失衡，政黨介入亦明顯牴觸去政治化要求如本件情形者，司法者若還瞻前顧後，畏懼政治報復，而選擇明哲保身，不能挺身捍衛憲政秩序，就未免有虧職守了。 【註腳】 [1]1 Annal sof Cong. 463（Gales & Seaton eds., 1789）,cited from Calabresi and Prakash, The President's Power To Execute the Laws,104 Yale L.J. 541 1994-1995("If the Constitution has invested all executive power in the President, I venture to assert that the Legislature has no right to diminish or modify his executive authority……I conceive that if any power whatsoever is in its nature executive, it is the power of appointing, overseeing, and controlling those whoexecute the laws.") [2]Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, Berlin 1974,S.23(„Personalhoheit und materielles Auswahlrech thinsichtlich der Beamten(werden) aus Wesen und Funktion der Regierungsgewalt imgewaltenteilenden Staat hergeleitet, naherhin aus ihrer Stellung als Parlament und Volkverantwortliche Spitze der Exekutive und ihrer Funktion also berstes Leitungsorgan der Exekutivetatigkeit.„) [3]「行政一體」（Einheit der Verwaltung, unitary executive）本身具多義性，國家學、行政學與法釋義學都使用這個概念，含意未盡相同（vgl. Michael Sachs, Die Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, NJW 1987, S.2338ff.）。就我國憲法第五十三條與憲法增修條文第三條第二項之規範關聯而言，「行政一體」指的既不是較高、抽象層次的「國家一體」，也不是最容易引發爭議，客觀上也的確並不存在的所謂「組織一體」，毋寧是「責任一體」（Einheit der Verwaltung als Verantwortlichkeitszusammenhang），要求位居金字塔頂端之最高行政首長能經由層級指揮監督，為所有施政負責（Vgl. dazu Martin Oldiges, Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, NVwZ1987, S.739）。若否定此意義下的「行政一體」具憲法位階效力，無異於否定民意政治與責任政治。 [4]當然，這並不表示行政院只能經由對事的指揮監督權與對人的人事權領導整個行政，機關員額、組織編制與概算等之核定，也是領導統御之手段。 註五：於對事的指揮監督權外，另強調以人事高權構築責任政治之根基者，可參見Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.II, S.309; Thomas GroB, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, Tubingen 1999,S.185f. [6]但不表示絕不能作適當監督，蓋基於合目的性之考慮，法律也可規定在特定事務之決定上，仍例外保留上級機關之適當監督權。 [7]如果讓獨立機關連預算與員額編制都獨立於行政院之外，賦予其相當於獨立審判之法院之地位，其違反責任政治之嫌疑當然更大。 [8]多數意見則似認為任期制根本不是問題，所以毋須多作說明。多數意見之所以認為新任行政院院長即使因獨立機關委員享有任期保障，而無從重新任命獨立機關委員，亦與責任政治無違，主要理由諒係在於，責任政治要求獨立機關成員應由行政院院長選任，強調的是行政院院長這個職位（Amt），而不是個別具體的職位擔當人（Amtswalter），因此，即使職位擔當人更換，只要獨立機關成員確實是由行政院院長這個職位所選任，就沒有違反責任政治之問題。若依此說，交錯任期就不是憲法要求。 |
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