大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 二、不同意見部分 （一）應宣布臺南市公告為無效──同時將臺南市廣告自治規章納入審查，並承認地方自治團體擁有規範廣告之立法權限 本席認為，本號解釋應宣告現行地方政府依據系爭規定而頒布的廣告規範─採行許可制的公告─為無效，同時此規範廣告一般權限應交由地方自治團體自治規章規範之。然多數意見未採納之。 按廣告規範，如同一般人權事項，可由中央及地方法規限制之。亦即不僅在個別專法之中，國家除了可透過法律，取得廣告物的規範權外，且得授權、委託地方政府執行此類事宜；亦可依據中央與地方分權原則，由地方取得自行規範廣告事宜之權力，以「因地制宜」維護地方的特色。 在前者情形，例如建築法第七條，將固定設立的廣告牌視為「雜項工作物」與其他建築物一般，皆須以獲得許可為前提。而同法第九十七條之三且規定：「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定（第一項）。招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔（第二項）。」即分別賦予中央機關與地方機關就廣告事務的管理權限。中央機關之內政部，也因此依建築法第九十七條之三第三項之規定，發布「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」[6]。地方政府，如臺北市，亦制定「臺北市一定規模以下廣告物委託審查作業準則」[7]。另外其他法律，如道路交通管理處罰條例第八十二條第二項，亦規定在一定的條件下，直接將廣告物的設置納入規範，同時，也可採取視同廢棄物之立法方式[8]，而明白地準用本法的規定。 至於後者，亦即地方政府能斟酌地方特殊的公益考量，包括市容景觀的規劃、保護地方有特色的建築、環境與觀光利益，而依地方自治的中央與地方分權原則之方式，透過制定各種關於廣告物設置的自治條例或自治規章[9]。 就本號解釋的原因案件而言，臺南市政府本即制定此種法規，例如，九十四年五月二十日（及一０二年十二月二十二日）制定臺南市廣告自治條例，規定該市所轄的地區內廣告物的內容必須獲得主管機關的核准，而後方得申請設置的程序規範，且作為原因案件訴願決定（臺南市政府訴願決定書九十九年度訴字第三四號）的裁罰依據。 同時本席亦認為大凡實施地方自治的國家，地方政府皆應有此權限。故本號解釋通過後，各地方政府仍可以就其已頒布一般性的廣告規範自治條例，繼續適用。 如此一來，就以臺南市政府為例：一則可以依據系爭規定發布公告，認定「屬於污染物」的廣告；二則可以依據廣告物自治條例，規定一切廣告物的許可要件，及違反者的裁罰。顯然，臺南市政府表面上「左右逢源」，有二種法規可供使用。但後者亦可能與前者產生「規範競合」，此時顯然前者有優先效力？又可否併罰？而且，地方廣告自治條例，可將美學與景觀利益納入，更合乎地方的需求，範圍比前者更廣，何必非分兩法來規範？ 顯然的，於此種針對同一事務而有雙重規定之情形，上述臺南市政府的廣告自治條例，應當納入本號解釋的審查標的，方可避免「掛一漏萬」之弊。 由上述不少法律皆可以將廣告物的設置與張貼等行為納入規範，是為國家對人民一般行為自由的管制，並無太大的特殊性。國家及地方政府將之列為平常的法律管制事項，適用求法律保留與比例原則，如有公益之必要，而對其張貼與內容進行審查與許可制，違反時，自可以相關法律予以裁罰，或命其清除，例如，地方廣告物管理自治條例可以規定罰則以及執行罰。 只有在若干特殊的事件（如前述的道路交通處罰條例事件），方採行「擬制為廢棄物」的規範。但此屬於立法裁量範圍，應當由立法者明確地作出決定，不能如系爭規定的立法方式，採含混的攀引手法，將造成犠牲嚴格法律保留原則之代價。 如前所述，除了其他法律能規範廣告的管理事宜外，地方自治團體本即擁有對於廣告物的一般管理權限。廣告物的張貼，以及內容的審核，可採取許可制，即課予人民不得隨便張貼廣告的義務。此「不行為的義務」，如有違反時，自可課以罰鍰等「秩序罰」，以及承擔「清除義務」。最明顯的莫如道路交通管理處罰條例第八十二條第一項對違反該條例規定之張貼廣告物者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，並可處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰。 又例如，德國巴伐利亞邦即透過制定「邦社會秩序維護法」（Landesstraf-und Verordunugsgesetz,vom 22.05.2015）的方式（第二十八條），規定各個地方為了維護自然、藝術或古蹟，得規定對特定公開之場所不得張貼任何佈告，特別是廣告、傳單標語。以故意或過失違反此義務者，得處以罰鍰。地方政府對違反義務者，得命其清除之。便是對張貼廣告物廣泛採行許可制的一例[10]。 另歐美城市多半會設立「廣告柱」，在通街要衢處設置水泥圓型柱，專門提供張貼廣告之用。對廣告的尺寸、甚至視覺效果、內容等，都有一套規定。這些代表城市品味的廣告柱，如羅馬、巴黎、倫敦、柏林等，已成為此類城市都市文化景觀的一景，絕不可能任由人民張貼成「大字報」般的街景。同樣的，各城市也可指定地區，許可居民張貼廣告，亦得限定尺寸及其他的要求，而以地方自治團體的法規律定之。 同時，即使在地方自治法規對於違反廣告管理的行為，除了行政罰的罰鍰、命清除義務外，也可以由地方制度法取得行政執行罰──在行為人不履行此義務時之「代履行」或「直接強制」的制度，由行政機關強力執行此義務，且可收取履行費用。這是不論中央行政或地方自治行政實務上，每天都上演的公權力戲碼，乃是行政執行的常態。 |
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