大法官解釋 釋字第721號 |
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| 公佈日期：20140606 |
| 解釋爭點 |
| 立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與 5% 政黨門檻之規定，違憲？ |
| （三）本席贊同本院釋字第四九九號解釋及本號解釋多數意見所闡述，修憲機關縱依正當修憲程序進行憲法之增修，仍應有其實體界限。此種實體界限並非源自於自然法（而認修憲內容應受自然法之拘束）；而係基於現行憲法之精神所引申憲法中應有不可動搖之核心價值，且此種核心價值屬修憲機關亦必須遵守者。蓋本院大法官為現行憲法所設之釋憲及守護憲法之機關，其釋憲權係源自憲法規定。釋憲者自不應以超越憲法授權之自然法，作為審查修憲條文是否合憲之標準。 （四）有關修憲界限之標準，多數意見及釋字第四九九號解釋均提及多項概念（包括「本質重要性」、「規範秩序存立之基礎」、「憲法整體規範秩序」、「憲法整體基本原則」、「自由民主憲政秩序」、「現行憲法賴以存立之基礎」等）。本席認為，此等概念本身及彼此間關係並不明確，且各概念之含意亦未必一致。例如，憲法既為根本大法，焉有何種條文有不具「本質重要性」之可能；又憲法焉有何種條文不屬「整體規範秩序」之理；文義上何者屬於「憲法整體基本原則」，何者不屬於整體基本原則而屬個別之憲法原則，亦非明確；且「憲法整體規範秩序」之範圍與概念，與「自由民主憲政秩序」並不完全相同，前者屬於規範層次，後者屬於價值層面。凡此均有釐清之必要。 （五）本席認為，應以「現行憲法賴以存立之核心價值」為修憲實體界限之標準。此等核心價值應為制憲者在制憲時所持之信念；如動搖此等核心價值，將使整部憲法失其存立之依憑。關於我國憲法賴以存立核心價值之內涵，本席同意多數意見所引本院釋字第四九九號解釋以「例示」之方式，說明憲法條文中，有四類屬於此種性質之條文；「諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則」。由於此四類之規定僅為「例示」性質，故隱含憲法中尚有其他規範亦具有憲法賴以存立之核心價值之性質。本席認為，諸如憲法第五條所規定「中華民國各民族一律平等」、第八十條所規定「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉」、第一百五十九條所規定「國民受教育之機會，一律平等」以及如後所述第一百二十九條所規定「普通、平等、直接及無記名投票之方法」等，雖非在例示之四類規定之範圍，但均應屬憲法賴以存立而不可動搖之核心價值之規定。關於前述四類憲法規定，多數意見稱：「申言之，憲法之修改如未違反前述民主共和國原則、國民主權原則，或未涉人民基本權核心內涵之變動，或不涉權力分立與制衡原則之違反，即未違反自由民主憲政秩序。」（見本號解釋理由書第一段）其語意上，顯已將釋字第四九九號解釋所例示之類型，轉變為「列舉」性質之內涵（亦即只要不違反此四類規定，即不違反自由民主憲政秩序；而不再檢視有無其他具憲法核心價值之條文遭違反）。本席認有斟酌餘地。 （六）應另說明者，本席認所稱「不可動搖」，並非完全不得修正。如憲法之修正，使國家對人民權利賦予更高之保障，或使國家更符合自由民主之原則，則不但無損於憲法賴以存立之核心價值，甚至有益於此等核心價值之維護與提升。於此，應無不許增修憲法之理。 貳、本件涉及之憲法規定及其相互關係與憲法審查 一、系爭憲法增修條文與憲法第一百二十九條之關係及其審查： （一）憲法第一百二十九條規定：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」本席認為，本條具有三重功能，且屬具憲法核心價值之規定。其一為確保人民實施憲法第十七條所規定選舉權之具體方式；其二為確保人民在選舉制度上實現憲法第七條所規定之平等權；其三則在規範選舉制度。不論何種功能，「普通、平等、直接及無記名投票之方法」均係確保公平選舉制度以維繫自由民主體制及有效實現人民選舉權之重要機制，故為憲法賴以存立之核心價值。 （二）憲法第一百二十九條設有「本憲法別有規定」之排除規定。亦即，「普通、平等、直接及無記名投票之方法」「可由」憲法予以特別規定，但亦「僅可由」憲法予以特別規定。例如憲法第一百三十條對選舉與被選舉年齡之規定及憲法第一百三十四條對婦女當選名額之特別規定，均屬「本憲法別有規定」之情形。憲法增修條文位階相當於憲法，故憲法增修條文有關選舉之相關規定（包括系爭憲法增修條文之規定），亦應屬於「本憲法別有規定」之情形。 （三）憲法第一百二十九條雖許以憲法增修條文別為規定，然其規定仍不應偏離「普通、平等、直接及無記名投票之方法」之精神，而導致人民選舉權無以充分實現；或導致自由民主體制無法以公平選舉制度加以維繫。否則將動搖「現行憲法賴以存立之核心價值」，自非憲法所許。故本件所應探究者為，系爭憲法增修條文是否偏離「普通、平等、直接及無記名投票之方法」，導致人民選舉權無以充分實現，或導致自由民主制度無法以公平選舉制度加以維繫，而動搖「現行憲法賴以存立之核心價值」。 |
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