大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 參、盱衡國內憲政狀況並參酌國際人權規範及民主先進國家相關法治，本件就集會自由保障之違憲審查，實無須將許可制藏身於釋字第四四五號解釋的瑕疵罅隙中苟存，而可光明磊落地朝報備制邁進 一、對集會遊行採報備制的主張應是國內目前主流見解 今日我國的人民，對於政治、經濟、社會、文化、種族等相對弱勢者，藉由集會遊行表達意見、與政府對話或監督政府、或爭取自身權益，已更能寬容與認同，此與過去將走上街頭的異議人士污名化為暴力分子、社運流氓，幾不可同日而語。難怪不分黨派及其政治人物皆有志一同具體主張，應重新檢討許可制。 二Ｏ一二年四月總統府人權諮詢委員會基於履行國內人權規範與國際人權體系接軌的國家重大承諾，乃向國人及國際提出之「公民與政治權利國際公約執行情形」報告，其中記載著：「集會遊行權利與落實人民發表言論與政治意見的權利，有重大關係。」「集會遊行法第29條規定集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從者，首謀者處2年以下有期徒刑，其理由僅因集會遊行違反警察之命令解散及經制止而不遵從作為處罰要件，應檢討改進以符合《公約》保障和平集會之權利。包括：（1）將許可制修正為報備制；（2）限縮警察命令解散權，並應符合比例原則；（3）刪除刑罰規定，回歸普通刑法；（4）放寬報備時限；（5）限制行使命令解散；（6）刪除連續處罰規定；（7）行政罰鍰，降低上限，刪除下限。政府應持續加強推動相關修法程序，俾強化對人民集會遊行權利之保障。」（註十）為正式向全世界宣示我國保障人權之決心與作為，並慎重其事首度依據聯合國規格引進國際專業審查，受邀國際學者專家來我國進行審查後公布的報告表示：「政府已承認集會遊行法第29條違反公民與政治權利國際公約第21條，並已宣示會將許可制修正為報備制、限縮警察命令解散權並應符合比例原則、刪除集會遊行法中之刑罰規定、放寬報備時限、行政罰鍰降低上限刪除下限，然所提出之修正草案於立法院2011年12月會期結束後，並未完成修法，但仍可見政府大幅放鬆有關集會遊行法令的執行，採取較有利於人權保障之態度。僅管如此，本專家學者團仍然堅信，在執法層面的改變之外，集會遊行法之抑制性設計仍應刪除，因此建議立法院應儘速修法以符公約第21條，並鼓勵民間向司法院挑戰集會遊行法有牴觸疑義之行政措施與刑事處罰等規定之正當性。」（註十一）當「挑戰」真正以聲請釋憲的方式來臨時，本件解釋在無堅強憲法立論下，仍堅持許可制的信念，一夫當關地站在「國家人權報告」的對立面。可能的理由是，將該報告評價為「單純諮詢意見」與「國家人權政策與努力的目標」，釋憲者仍須本於職權自行審酌並決定。姑不論此種特別的憲法道德情操，能否說服多數參與研討製作報告的委員及外國學者專家，至少本席認為，本件解釋未提出具體有力論據，陷國家於「言行不一」的不義，就我國對外力求外交突破爭取國家形象，對內極力挽回人民對司法信賴的流失，應有害無益。 其次，行政院與立法院均分別將刪除許可制的集遊法修正草案依程序提交立法院審議。（註十二）大法官解釋在無「抗民主多數決」（counter-majoritarian）的堅強理由時，對具高度民主正當性之立法意向的尊重，與本院釋字第四四五號解釋宣稱應尊重的「立法自由形成」意旨，應不相悖。惟本件解釋仍堅持獨立於「政治之外」行使職權，千山我獨行，設若主管機關日後以本件解釋的意旨，去質疑、非難總統府的人權諮詢報告或立法院的修法版本，將會是何種政治倫理的景象，殊難想像。憲法是最具政治意涵的上位規範，集會自由在憲法中的政治民主分量甚高，皆係立憲主義下公認的事實，而違憲審查於此時欲凸顯「憲法政治潔癖」，恐怕是表錯情的成分居多，實令人難以索解。再者，地方法院的判決書都出現「目前社會意見似以主張採取報備制為多數」的有關論述，（註十三）學術界人士所提出的廢除集遊法、刪除許可制改採強制報備制，或自願報備制等皆有所本不一而足的主張，自不能輕忽，更遑論各種性質殊異社運團體的相關主張，皆是司法民主化或社會化的活水，但似都難以進入違憲審查的「純淨」空間。司法獨立固然非常重要，釋憲亦無須媚俗或追隨輿論風向，但前述各項具體主張，並非如「把街頭還給人民」的選舉口號，亦非純屬政治或民粹語言，而是經時空環境劇變，從無數事件反思沈澱較開放而接近憲法精神的主張，與司法要求理性或追求貼近民意的社會化，並無相違。在無具說服力的憲法論證，或光以「爾愛其羊；我愛其禮！」空泛說辭下的司法獨立，既非司法品質的保障，恐更陷司法於孤立的泥淖與風險中。如果多數意見有意將此燙手山芋留給他人善後，而自求多福，恐低估民心向背而未透悟「福兮禍所伏」之理。 |
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