大法官解釋 釋字第708號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 外國人受驅逐前由移民署為暫時收容，未有即時司法救濟；又逾越暫時收容期間之收容，非由法院審查決定，均違憲？ |
| （三）收容之理由—驅逐處分之合法性，亦應由法官一併審查 本號解釋多數意見既然肯認外國人民之人身自由，受到收容處分的嚴格侵害，故應當受到充分的法律救濟程序保護。但這種保護，僅限於可以聲請法官審查此收容處分之合法性，卻不及於審查原因處分—驅逐出境處分的合法性之上。此見諸於解釋理由書第六段提及：「⋯⋯受收容人對於暫時收容處分表示不服，或要求由法院審查決定是否予以收容，而由法院裁定時，原暫時收容處分之效力為何，以及法院裁定得審查之範圍，有無必要就驅逐出國處分一併納入審查等整體規定，相關機關至遲應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨檢討修正系爭規定及相關法律，屆期未完成修法者，系爭規定與憲法不符部分失其效力。」即可得知多數意見將此問題推給立法者考量，基本上並不認定法院應當依職權或依聲請，即應對原因處分進行審查。 這種典型「鋸箭法」的詮釋，也脫離了一般事理解釋之當然。移民署之所以要將外國人強行逮捕與囚禁於收容所，僅有一個簡單之目的—準備驅逐出境；而移民署此一公權力也必須完全依法行政—不僅需具備合法性，且沒有裁量與權力濫用之虞；同時，以被收容者的立場而言，其對強制收容措施的不服與賦予法律救濟之必要，難道僅是對暫時剝奪其人身自由之處分不服，而無對即將實施之驅逐出境的處分不服之可能性乎？可想像的情況，例如：爭執並沒有收容的必要。現行條文第三十八條在一ＯＯ年十一月二十三日修正後，已增加「⋯⋯非予收容，顯難強制出國者」的文字，俾符合比例原則。此即賦予了法官審查驅逐處分有無合法性與權力濫用之權限也。 支持法官無庸將原因處分（驅逐處分）一併納入法官審查的範圍，理由也基於：受收容人仍得依據目前行政救濟之管道，對於驅逐處分提起訴願與行政訴訟，顯然已足以保障受收容人之權利云云。 這種立論脫離現實太遠。試問：一般提起訴願後，至提起行政訴訟，起碼三個月至五個月（訴願法第八十五條）。此時，絕大多數的受收容人早已被遣送出國矣。現行制度毫無提供救濟之實益。此亦可以實際的資料予以驗證：自民國九十六年一月二日至一Ｏ一年九月三十日為止，總共提出四件訴願（其中三件訴願不受理，一件駁回），與提出兩件行政訴訟（一件上訴駁回，一件廢棄原判決）[2]。對照近年來每一年受到強制收容之人數，平均約七千人之多[3]，可見得提起訴願與行政訴訟，毫無實益，也早為受收容人所預知也。 至如同本院釋字第六九Ｏ號解釋已針對某些暫時性剝奪人身自由事件（隔離傳染病患）的救濟，必須另闢他方，以補救一般行政救濟之緩慢，以及更具備專業性[4]。在本案的情形，也有相同的必要性。 同時，以行政法學而論，暫時收容的行為只不過是一個執行行為（乃為執行驅逐處分而採行之行為）亦屬於事實行為，而不一定非獨立成為一個行政處分不可。這個事實行為，猶如拖吊違規停車之汽車，屬於行政執行的問題。也因此執行之公權力可以使用警械及戒具等器具，如同警察在拖吊違規車輛可使用吊車、鎮暴警察於驅逐違法聚眾之集會可使用警械等用具一般，亦能對人身自由造成一定之侵犯。而此些行政強制行為，並不視為單獨存在的行政處分也[5]。 本號解釋多數意見顯然忽視了收容行為具有事實行為與執行行為的屬性，顯有不當。再則，多數意見將原因處分（驅逐處分）的合法性置於法院審查範圍之外，而對從屬性質的執行行為（吾人亦很難稱之為「執行處分」），列為受收容人可獲得法律救濟的主要對象。這種捨本逐末「只求果不求因」，吾人不妨舉一例以明其謬誤，例如：在民事訴訟中如涉及利息債務之法律關係，當被告爭執連本金債權存在都有疑慮時，法官卻不能審查之，而只能侷限於判斷利息存在否之問題，是否真能解決爭議？對當事人的權利能更有保障乎？ （四）延長收容期限仍須法官保留 本號解釋多數意見所設計的法官審查制度，除不審查原因處分已有缺憾外，另有一個盲點：多數意見對於法官能介入審查收容措施之時刻，只在合理作業期間的十五日之內。在此期間內如有受收容人表示異議及要求審查，法官即可審查外；如無表示異議，移民署亦應該十五日期限屆滿前，將受收容人移送法院，聲請裁定繼續收容獲准，方得續予收容（理由書第四段）。然而問題是：一旦法院認可此暫時收容之合法性，而後主管機關可繼續收容多久？依原因案件所適用之入出國及移民法第三十八條第二項（民國九十六年十二月二十六日公布）之規定，收容以六十日為限，但必要時得延長至遣送出國為止。易言之，可由移民署自行決定延長至遣送出國之日為止（該條文已經在民國一ＯＯ年十一月二十三日修正為：「前項收容以六十日為限，收容期間屆滿，入出國及移民署在事實上認有繼續收容之必要，得延長收容六十日，以一次為限。但受收容人所持護照或旅行文件遺失或失效，尚未能換發、補發或延期者，得延長收容至有效證件備齊後三十日止」）。故依現行規定，受收容的期間可以延長甚久。 由於第三十八條第二項之規定，被多數意見認定為未經確定終局裁定所適用，故不予受理。即不在本號解釋審查範圍。 如此一來，必然導致了受收容人，在暫時收容的十五日內，要求法院審查此收容處分是否合法，經法官認為乃合法收容後，剩餘的四十五日之時間，應否再經由法官審查？如依據解釋理由書第四段所敘「⋯⋯故入出國及移民署應於暫時收容期間屆滿之前，將受暫時收容人移送法院聲請裁定收容，始能續予收容；嗣後如依法有延長收容之必要者，亦同」之意，此四十五日之收容仍須法官許可不可。 吾人便可以得到一個結論： 第一， 如果受收容人在十五日內表示異議，法官必須作出第一次裁定；法官作出裁定後，其效力是否及於超過十五日後至六十日的收容？肯定說認為，法官可一次決定整個收容的理由是否存在。所以繼續收容期間的合法性即獲確認，受收容人不得針對繼續收容的合法性提出異議。否定說認為，這是收容人應受保障的訴訟權，自應以該十五日內的收容措施為審查對象。因此超過十五日以後的收容，必須有另提救濟之機會，此亦解釋理由書第五段所意涵—許可行政機關有權決定十五日強制收容的行政處分權，而以許可受收容人擁有異議與法官保留作為平衡之用意。從而逾越十五日期限後，如有繼續收容之必要時，移民署必須移送法官作第二次裁定。此兩種見解，當以否定說為正確。 這種情形便可能因受收容人較晚提出聲請或法官較晚作出裁定，可能造成第二次裁定比第一次裁定早做成的結果，自然也有兩個裁定互為矛盾之危險。 |
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