大法官解釋 釋字第708號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 外國人受驅逐前由移民署為暫時收容，未有即時司法救濟；又逾越暫時收容期間之收容，非由法院審查決定，均違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 陳新民 每一個人，不論他是哪一國人，他們首先是人，即是有理性、有愛心的生物。他們的（國別）稱呼，不是用來保護本國或是攻擊他國之用，而是為了在他被上帝所賦予短暫的塵世生命中，去完成作為一個人的使命。這個使命，只有一個、也非常的明確—應當去愛所有的人。 俄國大文學家‧托爾斯泰‧《讀書隨筆》 本席十分贊成本號解釋多數意見，認定外國人的人身自由應當與本國人民同等享受憲法第八條的規定。此一宣示，光明磊落、大氣磅礡，真有擲地有聲之氣概。也不負我國近年來努力在人權法制上，與歐美主流之先進國家接軌的努力。 本號解釋多數意見本於此一立場導出的結論，認為對於依法應遣送出國的外國人，在其遣送出國前之強制收容期間，應當給予充分法律救濟的機會，從而認定目前的法制，例如依九十六年十二月二十六日修正公布之入出國及移民法第三十八條第一項規定（以下簡稱系爭規定），入出國及移民署（以下簡稱移民署）對於遣送回國者，可行使暫時收容之處分權，卻未予其有即時司法救濟之機會，已違反憲法第八條第一項正當法律程序之規定；同時對於逾越遣送合理作業期間，無庸透過法院許可，而可由移民署逕行決定之規定，亦違反憲法第八條人身自由保障之意旨。 此一見解之出發點，堪稱正確。然而卻沒有將保障外國人與本國人應有同一人身自由及訴訟權標準的意旨，發揮得淋漓盡致。質言之，本席認為本號解釋仍存在不少「意念盲點」，未能清楚地釐清目前遣送與收容救濟制度存在的缺憾。同時，多數意見僅將法官保留原則，有限度的運用在所謂的「合理作業期間內」，由移民署被動（依受收容人聲請才）移送法院審查收容處分，而非依據憲法第八條的主動移送審查制。同時，法官保留原則亦涉及到法官審查範圍，是否及於受驅逐之處分？本號解釋多數意見皆未給予令人信服之闡述。另外，多數意見駁回了聲請人要求審查提審法之聲請，本席亦認為此一駁回頗為可議。 為了讓立法者在今後兩年修法期內，能有廣諮博議，構建一個更能護衛人性尊嚴與樹立國家人權形象的收容與救濟法律，甚至制定更為周詳之提審法制的機會，本席爰提出部分不同意見，以披陳其要義如下： 一、強制收容措施應經法院許可 （一）收容措施的定性與刑事羈押並無不同 本號解釋係以憲法第八條人身自由之規定，作為檢驗目前強制收容待遣送回國外國人制度的合憲性問題。多數意見大致上肯認受收容人儘管不是屬於刑事被告，但是毫無疑問地，強制收容的制度已經和刑事羈押，不論是外觀上或實質上，完全沒有差異。此觀乎受收容人拘禁於監獄般的收容處所；收容所管理措施與監獄完全一致；移民署管理人員擁有司法警察（官）之身分；可行使戒具與警械；逃脫者必須擔負刑事逃脫罪名。故依據本院釋字第六三六號解釋之意旨，對於任何涉及人民身體自由之限制，如達一定之限度而與刑罰無異，即應適用嚴格的法律明確性原則，以及與限制刑事被告人身自由所應踐行之正當法律程序相類。該號解釋明顯援引「與刑罰無異的拘束人身自由」，便與刑罰的規定一樣應適用嚴格的法律明確性原則，與正當法律程序，包括了相關之二十四小時內移送法院之制度，以及法官保留原則。 既然收容措施具有一定的目的（遣送出國所為的保全措施），也如同刑事拘禁一樣（具有刑事羈押或處罰之目的），雖然性質與目的不同，但兩者所受到之最高度強制性剝奪人身自由，則完全一樣。更何況收容的「保全目的」，也和犯罪嫌疑人的羈押所要追求的「保全目的」（避免勾串證人、湮滅證物），沒有太大的差異。因此多數意見（在解釋理由書第三段）區分收容目的與刑事羈押目的之不同，從而導出為了收容目的，可以賦予行政機關擁有十五日之行政處分權，其理由並不充分。 收容措施既然已經屬於典型的拘禁行為，且與刑罰無異，即應適用憲法第八條關於人身自由保障，特別是第二項「法官保留原則」的適用。按我國大法官已經在多次的解釋中強調了憲法第八條保障的張力：例如不限於刑事被告（本院釋字第八四號解釋）、警察與司法機關採廣義解釋，及於所有可行使逮捕與拘禁的公權力機關（本院釋字第五八八號解釋）。性質上只要是屬於刑事拘禁，大法官對實施「法官保留原則」的立場是十分堅定而不移的。 相形之下，如果沒有類似刑事處罰性質，而具有重大的公共利益，且兼有保護個人的利益時，則在符合比例原則的前提下，可以不必實施嚴格的法官保留，但應該另創有效迅速的救濟程序，最明顯的莫如隔離處分的問題（防治傳染疾病蔓延所作出的本院釋字第六九Ｏ號解釋），便是一例。 因此，本號解釋原因案件，理應遵循本院大法官近年來一貫的立場，對於屬於刑事性質、且外觀與實質完全與刑事拘禁的收容措施，即應適用嚴格的法官保留原則不可。 （二）系爭規定忽視了法院作為保障人身安全的「保衛者」角色 本號解釋多數意見之所以拒絕法官保留原則的適用，而許可由行政機關（移民署）可以完全決定對外國人為逮捕與拘禁的措施，而冠以「暫時收容」的名稱，理由乃是：「有利遣返作業所需」。這是明顯地以「目的使手段合法」（Der Zweck heiligt das Mittel）! 正如同任何公權力對人身自由的侵害，都可能為了達到某一個目的之藉口。且這些侵犯都可能是違法與濫權，且情況可能極頻繁與嚴重，我國憲法才會在第八條中耗費許多的篇幅（共二一Ｏ字），構築出一個綿密的法網，以確保人民的人身自由。既然公權力不可假借某種公共利益及立法目的，侵犯一般國民之人身自由，對外國人民也不可以「執行遣返作業」為由，作為侵犯人身自由的藉口也。 因此我國憲法第八條（特別在第二項中），建立公權力機關應在二十四小時內，移送給法院審核公權力逮捕與拘禁是否合法的法官保留制度，顯示出我國制憲者乃沿襲英美法制，將法院視為人身自由之「保衛者」。 系爭規定排除逮捕拘禁機關對待遣返者應於二十四小時內移送法院之義務，似乎誤認為法院一旦介入審此收容措施，將會阻擾遣返作業云云。按「救濟不影響執行」乃是我國各種法律救濟的原則，唯有在急迫時才可例外的聲請法院為停止原處分之執行（行政訴訟法第一百一十六條第三項）。故不能以法院擁有對公權力措施的審查權，便認為會干擾、影響原處分之執行也。 法官保留的原意在審核公權力之措施，是否具有合法性，以及是否有權力濫用之虞。一旦法院確認公權力之逮捕與拘禁乃合法且無權力濫用，即可肯認該公權力之合法性[1]。因為法官正是法規範的最佳詮釋者，而非行政機關也。 在外國人遣返前的逮捕與拘禁，正是（行政法院）法官可以發揮其審查合法性的良機。按我國對外國人的入境是乃採取嚴格的管制措施，任何外國人的入境與居留資料不僅完備，且已完全電腦化。移民署逮捕任何構成驅逐出境要件之 外國人，自應能很快的移送至法院，證明符合收容的要件。此情形之易，比起警察機關向法院提出可信，且證明犯罪人有羈押必要之證據，相差不知凡幾。故實施法官保留制度何困難之有？而且一旦形成了定制後，例如仿效先進國家建立「移民法庭」或「移民法官」制度後，即可累積經驗，更可以加快審核的程序與精確度，這也是我國司法改革將朝向「專業法庭」的一個努力方向也。 |
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