大法官解釋 釋字第795號 |
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| 公佈日期：2020/10/23 |
| 解釋爭點 |
| 應否補充釋示釋字第742號解釋原因案件之訴願期間 |
| 肆、個案救濟的實象與虛象 多數大法官之所以支持受理本件聲請案，並以特殊的方式作成解釋，無非基於本件原因案件「實體救濟機會」之考量，欲使本件聲請人得逕以本號解釋為據，再次依行政訴訟法第273條第2項提起再審之訴時，得不再受訴願逾期之不利影響，促使再審法院逕就原因爭議所在之都市計畫通盤檢討變更公告之特定內容為實體審查。為使本件聲請人獲得個案實體救濟機會，不可不謂用心良苦。然而，在我國整體法秩序下，與本院解釋相關之個案救濟，是否僅能以此等非常手段為之？採取此等非常手段所造就之「個案救濟」，損失了什麼？又付出了什麼代價？ 以本號解釋所欲補充之釋字第742號解釋來說，其係就68年3月16日所作成之釋字第156號解釋予以補充，而補充該解釋之處，嚴格來說，僅在於排除後者解釋理由中所示「擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更⋯⋯，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔」之見解，並指明都市計畫定期檢討變更，應由有權救濟機關個案、具體判定其是否具有行政處分之性質，已如前述。釋字第742號解釋作成後，濫觴自釋字第148號解釋之各類都市計畫法律屬性之爭議，相當程度已塵埃落定。簡要地說，都市計畫，不分其屬主要計畫抑或細部計畫，亦不問其係初次擬定，還是定期通盤檢討結果，均有構成行政處分之可能，端視其中具體項目是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，而合致行政處分之要件。具行政處分性質之都市計畫，除法律另有規定外，自得循相關行政救濟程序請求救濟。從而，歷經釋字第148號、第156號及第742號解釋後，縱使都市計畫法制規範並未有直接的因應性變革，都市計畫法領域以及相關實務運作，包括司法實務運作，實應產生—但似乎尚未顯現—大規模變化。 僅就本號解釋所涉原因案件之爭議，即都市計畫通盤檢討所為變更之具體項目之救濟問題而言，本院釋字第742號解釋既已明示都市計畫定期通盤檢討所為變更之特定內容，既有構成行政處分之可能，則定期依法定程序（都市計畫定期通盤檢討實施辦法中，詳定各類都市計畫通盤檢討所應遵循之頻率、範圍、基礎、應考量要素與各種分區檢討基準）為通盤檢討之結果，就其中具行政處分性質之部分而言，不論是否予以變更，均有可能逐次出現新的行政處分：通盤檢討結果有所變更，固屬新處分；如通盤檢討結果無變更之必要，則由於有權機關行使都市計畫通盤檢討權限而依法檢討，其檢討結果無論如何，應已屬具第二次裁決性質之行政處分，亦為新處分！都市計畫定期通盤檢討實施辦法第13條甚且明文規定：「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」是都市計畫定期通盤檢討結果，無論是否變更，均應經法定審議程序後公告，益證具行政處分性質之都市計畫部分，於每次通盤檢討結果，即使並未變更內容，均應有主張其為第二次裁決之正當性，利害關係人即得依法請求救濟。此等取向於個案救濟之法理耕耘與法律策略思考，不但有利於釋字第742號解釋聲請人自81年起即有爭議之原因案件之解決，釋憲案聲請人以外之類似處境當事人自亦可立足於個案權利保護之立場而為論理主張，爭取新的救濟機會。就該等初見於行政訴訟都市計畫審查程序新制實施前之都市計畫，甚至非無可能以此思考取向，尋得獲新制救濟之一線生機。 本院解釋理應蘊含不言自行之法治發展驅策力，於正向推進法治發展上可扮演極關鍵的角色，上述本於行政法理所為推衍主張之可能性，正是承續本院相關解釋之驅策力而為演繹之結果，且其具象表現，正可以是—包括但不限於釋憲聲請人—追求個案正義之個案救濟！固然，從本院解釋之驅策，到多元參與下法理主張之激盪與衝撞，再到個案正義之展現，是一條漫漫長路，往往無捷徑可行，但法治土壤不正是在這樣的歷程中逐步深化厚植？ 若不此之圖，僅著眼於特定情境與條件下之特定個案救濟，甚至為此強行採取與法制規範難以相容之異質性手段，則最後所恃者，恐將只是欠缺內在理據的組織性權威，甚至可能減損本院解釋對法治正向發展的驅策力，恐難以引領相關法治議題之深化與整合。本號解釋僅對本件聲請人以及其所爭執之原因案件有意義，極其單純的「個案救濟性」解釋。但不同於各級法院之個案判決，亦不同於未來的裁判憲法審查程序者，此號解釋既未（能）廢棄任一裁判，發回管轄法院；亦未能就爭議標的自為裁判，卻逕行指示本件聲請人先前提出之再審之訴，「視為已於法定得提起訴願之期間內向訴願管轄機關提起訴願」。問題是，即使未來再審法院仍認定爭議標的（81年公告之特定部分）具行政處分性質，並依本號解釋而「視為」再審原告已遵期提起訴願，則該行政處分早已產生之形式存續力（不可爭力）是否當然消失？該行政處分早已產生的其他效力呢？最重要的，81年公告後應至少已歷經了5 次都市計畫局部或全部通盤檢討程序，即便至今仍維持與81年公告相同之內容，但81年公告處分之效力是否仍存續中？還是已因多次第二次裁決性處分依序生效，81年公告處分效力早已消滅，代之而起的是第5代或第6代的通盤檢討公告處分？這種情形下，究如何處理本號解釋之要求？還是，以上問題均無須考量，再審法院應逕就再審原告所主張之「81年公告處分」是否違法予以實體審查？如此一來，該行政處分違法判斷之基準時與撤銷訴訟裁判基準時為何？難道可毫不猶豫地指向距今已逾28年之81年公告處分作成時，無視28年間始終未曾停歇的相關都市計畫行政運作與社會發展？本號解釋真能嵌合到以上問題所植基的行政法體系中？抑或自始即須自我定位於法體系之外，甚至成為某種獨立存在之異質體？況以本號解釋追求原因案件之個案救濟機會，再審法院及相關機關勢必須個案性揚棄相關法制規範（尤其是首當其衝的訴願法定期間對行政處分形式存續力與行政救濟制度相關法理與實定法規範），恐不得不進入無法可依之灰色地帶。固然侷限於單一個案的結果，可能對其他個案不具直接影響力，亦無法推廣及於其他個案，但不能不問，何以該釋憲原因案件可享有此等特權？何以其他類似個案卻必須受相關法制規範之拘束？僅因聲請釋憲有功？凡此皆值吾人深思。 【註腳】 [1] 以上引號內文句均出自本件釋憲聲請書。 |
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