大法官解釋 釋字第773號 |
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| 公佈日期：2018/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人，依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？ |
| （三）系爭國有財產署否准讓售函是行政處分嗎？ 再者，由系爭否准讓售函觀之，國有財產署係認申請人所提證明文件不足證明其為國有財產法第52條之2規定所定之直接占有人，即本件爭議係申請人是否直接占有人之「事實」爭議。查該規定既賦與人民請求讓售權，本件解釋理由書第5段又肯認：「申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格」，則自應已認符合申請資格之特定申請人（特定國有非公用財產類之不動產之自35年12月31日以前已供建築居住使用至今之直接占有人）（買受人），於其提出讓售申請時即已與為主管機關之國有財產署（出賣人）間，就該特定土地（買賣標的物），已成立以法律所已規定之計估方法決定之價格（買賣價格）買賣之契約，至少是認國有財產署對該申請人之申請有承諾（讓售）義務。按不論是成立了買賣契約或國有財產署有承諾義務，其性質均為契約相關，均非屬行政處分。又本件爭議也不過係因特定申請人是否符合國有財產法第52條之2規定，所致生其與國有財產署間就特定非公用不動產，已否成立買賣契約或國有財產署是否應承諾而不承諾之買賣爭議（履約爭議）而已，何來公權力之單方行使？何來系爭函對為人民之申請人之規制效力（申請人與國有財產署應立於私法契約當事人對等關係，且本件爭議僅係關於事實存否之爭執，故與釋字第691號及第695號等解釋所示情形容有差異）？又本件無關羈束處分（並非如課人民以納稅義務或罰鍰、拘留等行政罰，只是拒絕讓售或拒絕承諾讓售而已），本件解釋意旨也肯認國有財產署對讓售與否無裁量權，則本件相關准駁，顯非行政處分，自不應因之而致本件爭議乃應由行政法院管轄。 解釋理由書第5段認系爭國有財產署函係行政處分理由有三，惟均難因之而使其行政處分得以成立： 1、國有財產法第52條之2規定具有強烈政策色彩：國有財產法之讓售規定均具政策色彩，但依本院釋字第448號解釋，其爭議屬私法性質，應由普通法院審判；且政策（行政任務）之執行，得以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。故具政策色彩不等於其實施手段即係公法上行為，而仍應依行為之性質定審判權之歸屬（本院釋字第540號解釋參照）。 2、國有財產署審查確認是否合於國有財產法第52條之2規定，以決定是否准駁之事，屬公權力行使：為系爭函前，國家內部關係（屬國有財產署之職務領域）審查確認事實之程序（審查確認申請是否合於規定）固有權力性質，但不能由此前行程序推論得出系爭函之准駁即為公權力行使。 3、國家為一方當事人且一般人民不可能為該法律關係主體：本件解釋未採法規主體說，而仍採爭議性質說（解釋理由書第3段）。而且在一般人民間無權占有爭訟或時效取得爭訟中，也可能因兩造調解、和解而成立類似讓售不動產關係。 （四）本件解釋理由書第5段肯認國有財產署只有審查確認申請是否合於國有財產法第52條之2規定並憑以准駁，而無自由裁量，選擇駁回合於該規定之申請之權，深值贊同。此部分大法官能有極高度共識，並將之納入解釋理由，本席至深銘感，並期不論行政法院或普通法院日後能依本件解釋理由書之此一意旨處理，切勿再認國有財產署對合於國有財產法第52條之2規定之申請無承諾義務，[3]以維人民權益（當然是否合於該規定應由申請人舉證並由法院依證據法則認定之）。 三、本院釋字第773號解釋部分 本日本院公布兩件關於審判權歸屬（普通法院或行政法院）之法官聲請統一解釋（釋字第772號及第773號），其結論正相反，且二件解釋均稱以爭議性質說為前提。惟釋字第772號解釋是典型國有財產法上之國有非公用不動產之讓售（國庫行為），但其偏離本院釋字第448號解釋意旨，似改採法規主體說；而釋字第773號解釋則無關國有財產法，並顯非國庫行為（價金原則上不歸國庫），而是為公法性質之土地法規定爭議，而且較諸國有財產法第52條之2規定，土地法第73條之1規定具更強烈政策色彩（國家為清理地籍目的，透過高權作用強制管理私人土地，並進行強制公開標售，甚至價金未經提領者最終歸國庫）；若依上述釋字第772號解釋同一標準，本件准駁之決定也應屬公權力之行使，該條規定之雙方當事人必然也係國家與一般人民之間權利義務關係等，然釋字第773號解釋卻不採法規主體說。兩者對比，沒有自相矛盾嗎？ 本院釋字第773號解釋未定性土地法第73條之1之公開標售係私法行為，及係代理未為繼承登記者所為之公開標售，致其出賣人為繼承人，公開標售之責任歸繼承人（依該條規定繼承人亦得為競標承買），係明智之舉並人民幸甚（人民未為繼承登記，不會因而成為民事債務人；國有財產署於此條所為公開標售上之地位，也跟民事強制執行法院或行政執行署之追償拍賣不同；人民之不動產被反於其意思，由國家強制管理、強制公開標售，公開標售後變成無權占有，怎還有認人民為出賣人及需承擔公開標售效果責任之理！至於公開標售價金應歸土地所有權人乃屬當然。）以上是本席實質掛心的。本席並認為土地法第73條之1規定由第1項至末項全屬公法性質，[4]出賣人是國家，公開標售責任歸國家；而且沒有因為涉及公開標售而使優先購買權爭議，抽離而單由普通法院審判之理。且就算程序相同或相似，公法公開標售與私法拍賣本質亦應有差別。 至於本院釋字第773號解釋第7段後部分稱「此等爭議所涉者，乃私法法律關係之存否，所生之效果亦僅在確認主張有優先購買權之人得否替代得標人而為買賣契約之買受人。故由系爭規定（按：指土地法第73條之1第3項前段規定）所規範之優先購買權之要件及所生效果觀之，均涉及私法法律關係而應依民法有關規定判斷，與公權力之行使無涉，足見主張有優先購買權之人所提起之確認優先購買權存在之訴訟，性質上屬私法關係所生之爭議。」部分：一則「優先購買權存否之原因關係（如該段前部分所言）」與「本件爭議所在之主張有優先購買權存在得優先購買所生履約爭議」，二者係可能為不同之當事人間之不同法律關係爭執，不可混淆而認因前者（原因關係）為私法關係，故後者（所生履約爭議）亦為私法關係；二則本件爭議訴訟不必然為確認優先購買權存在訴訟（如本件爭點所示：本件係關於土地法第73條之1之優先購買權爭議，優先購買權存否可能只是訴訟之前提爭點，不是訴訟標的），故不可將本件爭議限定為確認優先購買權存否之訴，既因優先購買權之原因關係為私法關係，而即認本件爭議當然為私法爭議；三則既然認所生效果係主張者得否替代得標人為買賣契約之買受人，那本件爭議與本院釋字第772號爭議係屬同類（均涉及履約爭議），如果其效果應如本院釋字第773號解釋所示被定性為私法關係，為何本院釋字第772號解釋之爭議應被定性為公法關係？ |
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