大法官解釋 釋字第773號 |
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| 公佈日期：2018/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人，依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 黃虹霞 提出 大法官 蔡明誠 加入 本院釋字第772號解釋係關於國有財產法第52條之2爭議，其審判權究應歸屬普通法院民事庭或行政法院之統一解釋聲請案。本件係由臺灣臺北地方法院民事庭法官於受最高行政法院移送管轄裁定後，認該案件應由行政法院管轄，而依民事訴訟法第182條之1規定聲請大法官解釋。本席就本件聲請統一解釋合於受理要件，應予受理；暨就聲請併及於最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）部分，認應不受理，敬表同意。但對認審判權應歸屬行政法院部分，則難以贊同。 又同日另公布同類爭議之本院釋字第773號解釋，本席對該號解釋結論亦持不同意見。 此二號解釋情形相類，宜合併略論之，方可得其全貌。[1]爰將本席之看法，略述如下： 一、審判權歸屬爭議依現行法制（民事訴訟法第182條之1規定及行政訴訟法第178條規定），固規定得聲請大法官解釋，但一則各該規定係司法院大法官審理案件法外之規定，二則不論普通法院或行政法院均係法院，審判權不論歸屬那一個法院均無礙人民訴訟權之行使，且審判權之劃分應屬法院行政職權事項，在沒有其他機制處理之情形，由大法官統一解釋，情非得已，大法庭制度既已初步建立，是否應進一步思考如何組成最高法院層級之民事、刑事及行政事件聯合大法庭，根本解決相關基礎法律見解歧異，包括將審判權歸屬爭議事項回歸由聯合大法庭處理。果如此，上開民事訴訟法第182條之1等規定即應併予廢止。 二、本院釋字第772號解釋部分 （一）審判權歸屬那一法院既然無礙人民訴訟權之行使，則在歸屬行政法院說與普通法院說均各有依據及均有成立可能之情形（如下述），自宜尊重司法實務，擇變動最小者，以維法秩序之安定。就本件爭議而言，最高行政法院之決議認應由普通法院管轄，其見解非顯不成理，且已行之數年。而民事法院除本件聲請外，也有多件同意由被移送之民事法院審判之案例，甚至在最高行政法院作成上開決議之前後，不受上開決議拘束之最高法院，均有以系爭審判權歸屬普通法院為前提而作成之最高法院102年度台上字第630號民事判決、107年度台上字第1758號及2414號民事裁定、107年度台抗字第183號及699號民事裁定，而且未見相反意見，似已可見最高法院與最高行政法院間就本件爭議之審判權應歸屬普通法院乙節，已形成共識至少多數共識，本院有必要必變更該等實務，而徒予人民以最高行政法院多數法官贊同之決議被大法官認定為錯誤，最高法院法官相同見解者及其等之確定裁判也都錯誤之指摘嗎？又此一變更可能引發過去已確定案件之再爭訟，有礙法安定性；尤其在本件解釋下，如何適用民事訴訟法第31條之2第1項規定（普通法院認其有受理訴訟權限而為裁判經確定者，其他法院受該裁判之羈束）亦可能引起爭議。本席因而認為無如本件解釋之變更實務共識必要，宜尊重司法實務及法安定而應認系爭爭議之審判權歸屬普通法院。 （二）本件爭議屬關於國有財產法規定之範疇，本件解釋也未變更本院釋字第448號解釋，則最高行政法院確定終局裁定依上開最高行政法院本於本院釋字第448號解釋意旨所作成之決議，將原因案件移送普通法院管轄，其見解應有依據： 1、本院釋字第448號解釋之解釋文明示：「行政機關代表國庫出售或出柤公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」。查由本件解釋理由書第3段文字與本院釋字第448號解釋文中段文字相同，且本件解釋並無欲變更本院釋字第448號解釋之文字，自應認本院釋字第448號解釋未經變更，而仍有效。次查國有財產法第52條之2規定屬國有財產法之規定，且係以「由國有財產署（局）管理之非公用財產類之不動產」為標的，該規定並與自第49條起至第54條止之其他規定，同屬國有財產法第六章第一節「非公用財產類不動產之處分」，而且該節規定即係關於非公用財產類不動產如何讓售與人民之規定，也就是本院釋字第448號解釋所指為行政機關之國有財產署代表國庫（價金歸國庫）出售公有財產之典型行為，在本院釋字第448號解釋仍有效之前提下，關於人民與國有財產署間就依國有財產法第52條之2規定申請讓售所生爭議，與同節其他讓售爭議同，自非關行政處分。 2、尤其本件解釋理由書第5段既由國有財產法第52條之2之立法資料出發，肯認「係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。」（原始立法委員提案增訂文字為：「國有非公用財產類之不動產由直接使用人於民國34年10月25日以前使用至今者，應無償發還于該直接使用人或直接使用之合法繼承人。但該不動產已繳之售價、租金或使用補償金不得要求返還。」）。上開立法意旨尤其原始提案，暗藏還地於民之旨（但其以直接占有人為原所有權人之前提，非無疑義及問題。另關於總登記問題，陳立夫教授大作足堪參考[2]），至少有肯認或使人民時效取得已登記之國有非公用不動產之旨趣。 而查：還地於民，係物上請求權之作用；取得時效係民法之規定，俱係私法性質，且與國有財產法第49條之有租賃關係之讓售，性質相同；後者所生爭議由普通法院管轄既無異見，本件爭議何獨應不然？ |
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