大法官解釋 釋字第764號 |
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| 公佈日期：2018/05/25 |
| 解釋爭點 |
| 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定，就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，原有年資辦理結算，是否侵害其服公職權及平等權？ |
| 其他見解，有認為本院釋字第546號解釋已作出澄清，應考試與服公職權是兩種不同內涵的權利，雖有時兩者會發生重疊，但不作連貫解釋。所謂服公職權，參照本院釋字第614號解釋，在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有身分保障、俸給與退休金請求等權利。又公務人員退休年資採計事項，係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定（參考本院釋字第658號解釋）。[10]另有認就「服公職權」保障範圍所及「身分保障權」言，是與工作權及其內含的職業選擇自由本質無異；至就「服公職權」所保障之俸給、退休金給與等權，則與生存權、財產權內涵難有重大區別。憲法第18條是具問題意識地在一般人民之外，特別為與國家產生公法上職務忠誠關係，而衍生國家對公職人員生活照料義務所特設之規定，並使「服公職權」與「財產權」產生競合。[11]又有認為應考試服公職之權，實質內涵就是平等權與工作權，前者相對於第7條一般平等原則顯示出應考人機會平等，後者即是從事某種職業的主觀許可條件之限制。職是之故，應考試權即是平等權與工作權之特殊條款。[12] 對於憲法第18條應考試服公職權之見解，以上僅舉國內部分學說，即見其解釋或觀點不盡相似。如此更增添本號解釋所涉及憲法之權利及法源依據論斷之困難度。 3.系爭規定可能涉及工作權或財產權之干預 本號解釋既然認為終止公法上職務關係之部分，因公營事業移轉民營，原公營事業從業人員中具公務人員身分者不復有服勤務關係，從而立法者規定其與國家間之身分關係終止，並非憲法自始所不許。又本號解釋並已限縮在系爭規定適用於具公務人員身分之留用人員[13]年資結算部分。因此，服公職權衍生身分保障權問題，實非本號解釋爭點所在。此既非公務人員身分關係是否存在之爭執，亦不生退休金請求權等問題，故本號解釋既認公務人員身分關係之終止，並非憲法所不許，此合憲終結公務人員身分關係，即無所謂服公職權之干預或侵害之爭議，亦不生違反比例原則問題。倘若認為其因公營事業民營化政策導致人事權益減損者，則屬於是否受到合理且相當之補償問題。職是，本解釋以憲法第18條服公職權之限制及比例原則作為違憲審查依據，則不無疑義。 本原因案件涉及公營事業民營化後，繼續留用之從業人員之年資結算等有關員工權益保障，在憲法上權利，如前所述，其另外可能涉及憲法第15條保障生存權、工作權或財產權等保障範圍（Schutzbereich）。就民營化後原具有公務人員身分之留用人員之年資結算，依前述公營事業移轉民營條例草案第8條立法理由，明示其工作權之權益保障，而給予合理且相當之補償，係因終止其公務人員身分關係之特別犧牲，所為之補償，類似土地徵收之合理補償。質言之，公營事業從業人員，原則上因其薪資結構採行單一薪給制，且按照平均薪資或現職待遇特定比例計算退休給與，該類人員與適用狹義公務人員退休制度者，二者之退撫基金之提撥基礎、提撥比率、給付標準與基金之運用管理等整體之制度設計及考量重點均不盡相同。如就憲法第18條所稱公職一語，依其涵義之廣狹，採不同解釋方法，即在文義、制憲者之原意（歷史解釋）或體系解釋以外，探討該條之現代憲法之意旨及目的（Sinn und Zweck），宜重新建構憲法保障人民之生存權、工作權及財產權之現代憲法意義，以強化民營化繼續留用人員之憲法上經濟基本權、類似一般公務人員之制度性保障[14]或社會權（或分享權）性質之勞動基本權。換言之，其係以何種基本權作為審查依據，特別是應探究現行法所採行公務人員兼具勞工雙重身分之公營事業從業人員，於公營事業民營化後，如何保障繼續留用人員之法律地位之憲法依據，實不宜執著於向來學說甚為分歧之憲法第18條應考試服公職權，作為本號解釋之依據。 三、本號解釋之解釋原則問題 本號解釋就憲法上服公職權之限制，是否具有合憲性正當理由（Rechtfertigungsgrund），審查其是否符合比例原則，有稱此種對服公職權干預（Eingriff）是否合乎比例原則之審查為基本權限制之限制（德國所謂“Schranken-Schranken”），用以判斷基本權干預是否具有合憲性正當理由。如前所述，因公營事業民營化政策，而使原具公務人員身分之留用人員遭受終結公務人員身分關係之特別犧牲時，係工作權及財產權等憲法上權利之干預，且與其他相類似地位之公務人員或未具公務人員身分之民營化留用人員作為比較對象（Vergleichspaar），例如政府人事精簡政策而遭受資遣、提前退休或結算年資等之補償措施，此時國家是否給予合理且相當之補償或其他適當緩和措施，於兩者間有無不合理之差別待遇，以致於與憲法保障平等原則之意旨不符，故本案之另一核心爭點，係所謂立法平等（Rechtssetzungsgleichheit）問題，而非屬行政或司法於解釋或適用法律時是否平等（即所謂法適用平等（Rechtsanwendungsgleichheit））之爭議，亦即本號解釋就系爭條例第8條第3項前段規定之合憲性審查時，立法者將民營化繼續留用人員與一般公務人員、未具公務人員身分之民營化留用人員依法所採保障權益之措施，是否符合憲法第7條保障平等原則之意旨。 實務上，公務人員退休金請求權[15]或年資併計等所涉及之憲法上權利，本院另有以平等權或平等原則作為審查原則。如本院釋字第596號及第614號解釋[16]，認如有法律明定，則准許就不同公務人員退休年資計算，規定其不同採計方式。又於本院釋字第614號解釋文，明示主管機關依法律授權所訂定之法規命令，其屬給付性質者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束（類似見解，例如本院釋字第542號解釋）。且認如何併計年資之規定不同，乃主管機關考量公營事業人員與適用公務人員退休法之公務人員及政務人員、公立學校教育人員、軍職人員之薪給結構、退撫基金之繳納基礎、給付標準等整體退休制度之設計均有所不同，所為之合理差別規定，尚難認係恣意或不合理，與憲法第7條平等原則亦無違背。另有按憲法第二十條規定，人民有依法律服兵役之義務，義務役軍人與志願役軍人之服役時間長短與專業知識或屬有間，但於服役期間所應負之忠誠義務與其所服之勤務，與志願役軍人尚無差別，軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同（本院釋字第455號解釋參照），此係基於憲法上平等原則而認無差別待遇之事例。 以上可見，本院過去解釋曾認給付性質之退休年資併計為合理之差別規定，採取恣意禁止或合理關聯之寬鬆審查基準，並於解釋文中明示「尚難認係恣意或不合理，與憲法第七條平等原則亦無違背」或類似用語。本院不少解釋如前揭解釋，採有無恣意禁止（Willkürverbot）或合理關聯（或稱合理關聯性）之審查，係寬鬆審查標準，類似見解另有本院釋字第593號、第605號、第639號、第648號及第719號等解釋，可供參照。此解釋方式亦宜於本號解釋文中為類似表明，以顯示本號解釋對於平等原則審查，係採取恣意禁止原則，而非屬更高審查密度之比例原則審查。[17] |
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