大法官解釋 釋字第763號 |
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| 公佈日期：2018/05/04 |
| 解釋爭點 |
| 土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？ |
| 按正當行政程序並未見諸憲法明文，且非公法學界業已公認之憲法原則，與正當法律程序原則不能相提並論。釋憲實務上，正當行政程序一語首於釋字第663號解釋出現。其解釋文係以不符憲法正當法律程序之要求為由，認定系爭法律規定侵害訴願、訴訟權，與憲法第16條之意旨有違。而且，解釋理由書亦先揭櫫正當法律程序，進一步論述時方提出「基於法治國家正當行政程序之要求」之說法，最後則根據憲法正當法律程序原則認定系爭規定違憲。其後釋字第709號解釋文逕以不符憲法要求之正當行政程序為由，宣告系爭規定違憲；惟解釋理由書仍先闡釋正當法律程序原則之內涵，並於內涵中指明應踐行之正當行政程序。釋字第731號解釋出現變化，無論解釋文或解釋理由書，皆僅言及正當行政程序，而無正當法律程序之提示。釋字第739號解釋則又改變，回復釋字第709號解釋之作法。揆諸上開解釋之內容及遞嬗，可以推知，所謂正當行政程序，應係正當法律程序原則之一環，為正當法律程序原則在行政程序上之適用，尚非獨立於正當法律程序原則外之憲法原則。本號解釋除正當行政程序外，另使用簡約之「正當程序」一語。解釋理由書於提示審查原則時指出：「國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。」依其意旨，所謂正當程序，應即正當法律程序。因此，本號解釋所稱正當行政程序，與過去之解釋當無不同，係指在行政程序上所要求之正當法律程序原則。 五、正當法律程序原則之適用 正當法律程序原則源於英美法[8]，逐漸普及，如今已是立憲主義國家普遍承認之憲法原則。我國雖然憲法未明定正當法律程序，但其為憲法之原則，乃學界共識，要無疑義。釋憲實務上，釋字第384號解釋於釋示人身自由之保障時，要求「實質正當之法律程序」[9]；釋字第396號解釋於闡釋訴訟權之意涵時，正式使用正當法律程序之原則一語。此後，在涉及訴訟權或人身自由之多號解釋[10]，大法官一再援引正當法律程序原則。而且，大法官除將正當法律程序原則適用於人身自由、刑事程序及訴訟權領域外，亦擴及於其他自由權利與行政程序領域[11]。從有關解釋可以看出，正當法律程序原則之內涵不以「程序正當」為限，尚包括「實體正當」[12]。惟「實體正當法律程序」要求法律之實體或內容須正當，如果運用浮濫，恐釋憲者會根據主觀認定之正當或不當，判定法律合憲或違憲，而流於司法之恣意或跋扈[13]。所幸大法官相當節制，迄今為止之解釋，適用「實體正當法律程序」者極少。 關於土地徵收之正當法律程序，本號解釋理由書指出：「徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前（例如於徵收計畫確定前，國家應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，本院釋字第409號解釋參照），並及於徵收時（例如辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，俾適時行使其權利；徵收之補償應儘速發給，否則徵收土地核准案即應失其效力，本院釋字第516號及第731號解釋參照）。」強調徵收前及徵收時均有正當法律程序原則之適用。事實上，所引釋字第409號及第516號解釋皆未提及正當法律程序，有關程序之要求或係出自基本權功能論之思考，本號解釋將其轉化為正當法律程序原則之要求，頗為巧妙。 至土地徵收完成後，是否亦有正當程序之適用，多數意見認須視徵收完成後，原土地所有權人是否仍能主張憲法財產權之保障而定。就此，解釋理由書表明，徵收後遇有一定情形，原土地所有權人即得申請收回被徵收之土地。此項收回權受憲法財產權之保障，從而亦有正當法律程序之適用。具體言之，徵收後主管機關對土地之後續使用情形負有通知義務，亦即：「需用土地人依法取得被徵收土地所有權後，是否有不再需用被徵收土地或逾期不使用而無徵收必要之情事，通常已非原土地所有權人所得立即知悉及掌握。基於憲法要求之正當行政程序，該管直轄市或縣（市）主管機關應自徵收完成時起一定期限內，定期通知原土地所有權人，使其適時知悉被徵收土地之後續使用情形；若有不能個別通知之情事，應依法公告，俾其得及時申請收回土地。」 正當法律程序並非內容一成不變之原則，歷來多號解釋均指出：「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序。」（釋字第號第689號、第709號及第739號解釋參照）鑑於土地徵收對財產權構成最重大之侵害，本號解釋要求除徵收前及徵收時外，徵收後亦須踐行嚴謹之正當程序，應屬允當。 此外，基於雙重基準理論，經濟自由與精神自由相比，原本一般應採取較寬鬆之違憲審查基準。財產權屬經濟自由之一種，自不例外。惟雙重基準理論之運用須保有彈性，不能僵化。如前所述，土地徵收對財產權構成最重大之侵害，若放任國家徵收人民之土地，則其財產權之保障將淪為空談，故仍有嚴格規範之必要。從徵收要件及程序要求雙管齊下，對土地所有權提供確實合理之保障，足以彰顯憲法財產權保障之現代意義。 本號解釋以欠缺徵收後之通知義務規定，不符憲法要求之正當行政程序為由，宣告系爭規定有違憲法保障人民財產權之意旨，而責成有關機關應於2年內檢討修正。至於如何修法，解釋理由書提示：「增訂通知義務時，為兼顧人民財產權之保障及法律關係安定性之要求，應依通知義務是否履行，分別規定短期或長期之合理時效期間。至於該短期及長期時效期間，應如何相互配合，則屬立法裁量之範圍。」本席認為，進行修法時，日本立法例可資參考。依其土地收用法（即土地徵收法）第106條及第107條規定，被徵收之土地買回權（收回權）時效期間原則上為20年（我國土地徵收條例第9條規定亦同），若依法履行通知義務者，時效期間縮短為6個月。這種長期及短期時效期間之規定，與通知義務搭配，能兼顧人民財產權之保障及法律關係安定性之要求，頗為可行。 |
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