大法官解釋 釋字第763號 |
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| 公佈日期：2018/05/04 |
| 解釋爭點 |
| 土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？ |
| 四、未遵守通知義務之法律效果 通知義務如不予遵守，究竟發生何種法律效果？亦有再推敲之餘地。本解釋認於解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行。按時效發生不能繼續進行的事由，除時效中斷[16]外，尚有時效不完成[17]，後者亦有稱為時效停止[18]。所謂消滅時效不完成者，於時效期間終止之際，有難於行使權利之事由，而使時效暫不完成，乃為保護權利人之利益而設。[19]例如民法第139條規定，時效之期間終止時，因天災或其他不可避之事變，致不能中斷其時效者，自其妨礙事由消滅時起，一個月內，其時效不完成。依本院釋字第474號解釋之意旨，民法有關時效不完成之規定，亦應類推適用於公法上請求權[20] 從比較法觀察，德國民法第206條及第209條亦有類似規定，債權人於時效期滿前6個月，因不可抗力致無法進行法律追訴之期間，時效不完成（Hemmung der Verjährung）。時效不完成之期間，不算入時效期間。德國建設法（Baugesetz）第102條第2項第2段有關回復徵收權之規定，明定準用前述民法第206條規定。[21]另德國各邦有關回復徵收權規定，亦有明定準用民法第206條及第209條因不可抗力事由發生消滅時效不完成及其效力之規定[22]。另其時效起算點，通常以請求權成立時起算，但有特別增列以知悉為要件[23]。綜合觀察德國聯邦及各邦有關回復徵收權相關規定，立法設計不盡相同。 另請求權消滅時效之起算點，德國民法第199條規定，與我國民法第128條規定係以請求權可行使時起算為原則，兩者有所不同，前者係採取請求權成立與知悉或重大過失而不知為原則，作為請求權消滅時效之起算點，故值得留意。亦未見德國民法總則有關消滅時效明定以通知作為時效不完成之事由。又前開德國立法例係準用民法有關規定，以不可抗力事由構成時效不完成，但未如日本土地收用法規定通知得使買受權（買回權）提前消滅，即所謂失權（Verwirkung）。 有關通知後之請求權時效問題，從比較法觀察，日本土地收用法第106條有關買受權行使之要件與期間及第107規定有關買受權消滅之規定，亦值得比較探討。該法第106條規定，土地徵收程序完成後，興辦事業（需用土地人）取得其興辦事業所需用之土地所有權。因事業之廢止、變更或其他事由，致興辦事業人無需使用徵收土地之全部或一部，或自事業認定公告之日起已逾10年，未將徵收土地之全部供事業使用時，土地所有權人或其概括繼受人（買受權人）得於無需使用該土地之時期起5年內，或自事業認定公告之日起20年內之任一較後之時期，提供相當於徵收補償金之金額給該徵收土地之現所有權人[24]，而買受（買回）該土地。由於前述行使買受權之可能期間甚長，當買受權成立時，容易使徵收土地之現所有權人處於長期間不安之狀態。是同法第107條規定，興辦事業人（起業人）於有上述無需使用之土地或未供事業使用之土地時，應立即將其情事通知買受權人。但興辦事業人非因過失而無法確知買受權人時，應於該土地所在地之地方新聞紙，將應通知之內容為1個月至少3次之公告。買受權人自收受通知之日起或第三次公告之日起，已逾6個月者，不得行使買受權，亦即該買受權歸於消滅。[25] 前述日本土地收用法有關通知之規定，並未為我國現行收回權規定所繼受，如擬以參考或引用，須留意學理上有認為其係基於私法性質之法定買回權，且前述由興辦事業所為之通知，係縮短一般買受權之行使期間，如經通知或公告後，將可提早使買回權發生失權之消滅請求權時效效果，與本解釋將通知作為原土地所有權或其繼受人獲知資訊之手段，兩者之目的不盡相同，法律效果亦有差異。 本解釋另指出有關機關增訂通知義務時，為兼顧人民財產權之保障及法律關係安定性之要求，應依通知義務是否履行，分別規定短期或長期之合理時效期間。至於該短期及長期時效期間，應如何相互配合，則屬立法裁量之範圍。綜上，為免徵收所生之權利義務關係因收回土地之結果致受變動，自不宜使收回權之行使，長久陷於不確定狀態，而應有一定存續期間之限制，始為允當。[26]質言之，主管機關不依法通知時，其法律效果係使請求權時效停止進行，或係前述日本法作為提早消滅買受權之效果，或仍有其他適當之因應方法，凡此均宜再進一步思考其可行性。 五、本解釋所指檢討呼籲之再思考 原土地所有權人或其繼受人在徵收後，被徵收土地有無如計畫之建設，外界往往難以知悉被徵收土地或興辦事業之實際進行情形。實務上使被徵收土地之原所有權人或其繼受人於徵收完成後，知悉土地實際使用狀況之方式，並不以通知（notice）為主，另有公告（public notice）或其他使其知悉方式得以選擇。為保護原土地所有權人或其繼受人之資訊權，此時宜於個別收回權相關法律規定中，要求主管機關、需用土地人或事業在徵收土地完成後，就符合徵收目的之土地使用或供事業使用土地之後續情形，應於一定期間公告，如未依法公告或公告內容有疑義時，原土地所有權人或其繼受人得提出詢問，主管機關、需用土地人或事業有依法答覆詢問（Auskunft）之義務。此亦可參考行政處分應記載不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關之作法[27]，要求該管直轄市或縣（市）主管機關於作成徵收處分時，除教示得提起行政爭訟救濟之外，應一併告知日後得就被徵收土地使用情形提出詢問及回收權行使要件。如此或可達到原土地權利人與徵收土地之新使用人或事業間利益之平衡。換言之，如前所述，基於憲法上資訊權之承認，及為強化主管機關資訊公開義務，課予公告義務或賦予答覆詢問請求權，或許在需用土地人與被徵收土地之人間已足以取得利益之平衡，而非單方面課予主管機關於依法定程序徵收完成後，仍負有應通知義務。 又本解釋之原因案件，關於收回權之起算，實非以土地法第219條規定起算，而是依都市計畫法第83條明定[28]，自核准之計畫期限屆滿次日起算[29]。本解釋原因案件回收權之起算點係以核准之計畫期限屆滿次日起算，並為本案確定終局判決所採認，[30]實際上較土地法第219條所規定之徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內行使收回權，期間又再延長甚多。本解釋如僅著眼於土地法第219條所定時效規定，作為解釋對象，則有商榷之處。 |
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