大法官解釋 釋字第763號 |
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| 公佈日期：2018/05/04 |
| 解釋爭點 |
| 土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 大法官 張瓊文 加入二、三、部分 土地之一般徵收完成後，土地法第219條規定於一定條件下，賦予原土地所有權人對被徵收土地之收回請求權，本解釋認其係憲法第15條財產權保障之延伸，應受憲法財產權之保障，確有其憲法解釋之意義及價值。惟為確保收回權之實現，是否即課予該管直轄市或縣（市）主管機關定期通知被徵收土地所有權人後續使用情形之義務，及若未通知所衍生之法律效果如何，因涉及收回權之定性及通知效力等問題，均值得再推敲。爰提出部分協同部分不同意見如下： 一、收回權之定性 關於收回權之法律性質，屬私法性質之法定買回權或公法性質之請求權？學說及實務見解不一。本解釋將土地徵收完成後，被徵收土地如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，原土地所有權人之收回權，定性為公法請求權，惟此與過去部分學說參考日本私法請求權說之見解[1]，及過去實務上認為其係法定買回權或再取得權[2]，有所不同。[3]但與國內近來土地法相關文獻通說相似，傾向於公法性質之請求權[4]，因土地徵收係國家基於公共事業之需要而剝奪人民財產權之一種強制程序，具有強烈之公法色彩，因需用土地人未依規定使用被徵收土地，而賦予原土地所有權人之土地收回權，屬徵收制度之一環，從而收回權在性質上屬公法上之請求權。[5]但究竟係認被徵收土地之收回權屬解除徵收之原狀回復請求權[6]或附停止解除之請求權，或為廢止徵收處分請求權[7]，或為徵收解除之請求權[8]，未來宜參考外國立法例再深入探究之。實務上亦有採公法請求權之見解，例如最高法院92年度台上字第863號民事判決，認被徵收土地之原所有權人有關收回權之規定，與私法上之再取得權無涉，該被徵收土地之原所有權人自應請求原徵收機關廢止原徵收處分，使原處分向將來失其效力，始得收回，故屬公法上之請求，而非屬私法上之爭執，普通法院對之無審判權。以上見解，固有其本。惟若僅單純從救濟管道係向普通法院或向行政法院請求救濟之形式上判斷收回權性質，其係屬私法性質或公法性質之請求權，似有論證上過於簡略之嫌。質言之，宜再加上實體法上權利之定性及實質內容一併探討，不宜單就收回權之程序上救濟管道而加以論斷，亦即宜就具體條文規定內容，與民法上買回權及外國立法例學說解釋等整體比較觀察，較能得其正解。茲暫以本號解釋所採公法請求權說作為論述出發點，特別是探究徵收後之收回權消滅時效[9]及相關權利與義務之法律關係時，是否應與一般公法請求權衍生相關問題採取相似處理方式，亦均值得進一步探究。 二、收回權係由憲法第15條保障人民財產權所直接發生之權利 本院釋字第534號解釋，雖曾認為土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管機關聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。而本解釋認為此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。進一步承認收回權係屬憲法財產權直接發生之權利，值得重視。有關原土地所有權人就被徵收土地之收回權，是否為憲法上直接之回復徵收請求權（Verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Rückenteignung）或再取得權（Rückerwebsrecht），抑或僅是各相關法律所生之請求權？從比較法觀察，於1974年前，德國因聯邦或各邦相關法律並未明定原土地所有人享有被徵收土地之收回權（或稱買回權或再取得權等），以致於該國聯邦行政法院當時判決否認此一權利，於1974年聯邦憲法法院判決[10]認為基本法第14條第1項第1段有關所有權（財產權）存續保障（Bestandsgarantie）規定[11]，得直接衍生回復徵收權（或再取得權）[12]，之後聯邦建設法第102條及各邦有關徵收法規亦明定此一回復徵收權。[13] 本解釋所採保護收回權之模式，係我國土地相關法規先承認徵收土地後原土地所有權人享有收回權，之後始為釋憲機關所承認。不論先有各相關法律而後憲法解釋承認此項收回權，或以法續造而先由憲法法院承認此項權利後，再有各相關法律予以明文承認者，均宜認為原土地所有權人之收回權，係直接受到憲法第15條財產權之保障，並定性為憲法上財產基本權之一種，以強化人民財產權之憲法上保障。 三、徵收完成後通知義務及資訊權問題 在徵收土地完成後，是否應課予徵收主管機關通知後續土地使用情形之義務。[14]本解釋認為確保收回權之實現，國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。土地法第219條第1項未規定應使人民定期知悉土地被徵收後之使用情形，致人民無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使其收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨。徵收完成後，如課予該管直轄市或縣（市）主管機關通知後續土地使用情形之義務，可感受到徵收主管機關對於徵收後之負責態度，本解釋強化主管機關資訊公開義務，有其憲法價值。換言之，徵收後原土地所有權人或其繼受人資訊權之肯認或行使，係屬現代民主法治國所應重視之權利，惟若再進一步探究，其係屬各相關法律所生資訊權（例如資訊接近使用（Zugang）權或答覆詢問請求權（Auskunftsanspruch）），或係依憲法第22條保障其他憲法上自由或權利所生之資訊權，或係本解釋所認憲法要求之正當行政程序？仍值得再進一步探討。 本院解釋曾從美國憲法增修第5條及第14條所定正當法律程序（due process of law），陸續發展出正當行政程序等正當程序原則。但將正當法律程序原則，不斷延伸之結果，此是否符合美國法上正當程序之原意，或需要另再找尋其憲法依據，不無疑義。此外，系爭規定是否構成規範不足禁止（Untermaßverbot）等問題。本解釋未深論完成徵收並按規定補償後，為何須要求再課予主管機關應自徵收完成時起一定期限內，定期通知被徵收土地後續使用情形之義務，而僅引正當行政程序原則作為論據，其論證實仍待補強。 對於請求政府公開之資訊權，包括答覆詢問請求權等，是否為憲法所直接保障之基本權利（即所謂”Der grundrechtsunmittelbare Auskunftsanspruch”），目前國內討論尚少。至於是否承認一般意義之資訊權，尚待未來有更多學說及實務上探討。如以德國法觀察，其是否屬德國基本法第5條第1項第2段有關新聞自由及媒體自由之憲法上直接保障之基本權，長期以來引起不少討論，在各相關法律規定雖有早已承認答覆詢問請求權之規定，在若干特別法領域，例如媒體法，於一定範圍內，得主張該請求權。[15]基於政府資訊之公開透明要求，則傾向於肯認資訊權屬憲法第22條所保障之其他憲法上自由或權利，擬建構新型之資訊基本權，使人民得以促請政府資訊之公開透明並有接近使用（Zugang）之機會，而非單從憲法第15條保障之財產權導出該資訊基本權，以期符合資訊時代數位科技快速進步之社會要求。 |
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