大法官解釋 釋字第763號 |
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| 公佈日期：2018/05/04 |
| 解釋爭點 |
| 土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？ |
| 準此，本號解釋不僅確立人民對被徵收土地之收回權在憲法上之地位，使其受憲法第15條財產權之保障，並且確認憲法要求之正當程序，在土地徵收之情形，不僅適用於徵收前及徵收時，並及於徵收完成後。就此而言，本號解釋，具有里程碑之意義。 貳、基於憲法正當程序之要求，徵收機關就徵收土地之使用情形，負有定期通知原土地所有權人之義務 本號解釋之另一重要意義，在於藉由憲法要求之正當程序，課與徵收機關就被徵收之土地，對原土地所有權人，負有定期通知該地使用情形之義務，俾原土地所有權人判斷是否與及時行使其收回權。 基於正當程序之要求，土地徵收機關對人民負有確保其獲知相關資訊之義務，業已見諸本院釋字第731號解釋下列論述：「土地徵收條例（下稱系爭條例）之區段徵收，原土地所有權人得申請以徵收後可供建築之抵價地折算抵付補償費（系爭條例第39條第1項參照），該抵價地之抵付，自屬徵收補償之方式。而申請發給抵價地之申請期限，涉及人民財產權之限制，自應踐行正當之行政程序，包括應確保利害關係人及時獲知相關資訊，俾得適時向主管機關主張或維護其權利（本院釋字第663號、第689號、第709號解釋參照）。」 為確保收回權之有效行使，並鑑於徵收機關與被徵收土地所有權人二者間，關於被徵收土地使用狀況之資訊不對稱，本號解釋再度本於憲法要求之正當程序，課徵收機關公法上之義務，應將徵收後土地之使用情形，定期通知原土地所有權人，俾其得及時行使收回權。（本號解釋理由書第4段參照） 依據本號解釋，土地徵收機關（即該管直轄市或縣（市）主管機關）為定期通知義務之義務人。按土地徵收機關，固然並非當然即為需用土地人，從而可能亦無從得知徵收後土地之使用狀況。但該機關為原來辦理徵收事務之機關，乃人民關於徵收事件之原始相對人，且人民就行使收回權之相關事項（例如：申請、繳回原受領之徵收價額、表示優先承買等），仍應以該機關為相對人（參見土地法第219條第2項及第4項、土地徵收條例第9條第1項及第2項）。另一方面，土地被徵收後，該地究竟由何需用土地人如何使用，通常並非人民所得（詳細）知悉，故在需用土地人非原始徵收機關之情形，如逕由需用土地人將土地使用情形通知人民，人民或許無從判斷該通知究竟為何而來，從而可能失去「通知」在協助人民行使收回權之意義。準此，相較之下，由土地徵收機關負責通知土地被徵收後之使用情形，從人民觀點，較為自然，並可避免不便。至於土地徵收機關如非需用土地人，則如何要求需用土地人配合履行本號解釋所宣示之通知義務，則屬該機關與需用土地人相互間之公法關係。 參、從收回權時效規定之混亂及不備，看修法之必要性 憲法要求之正當程序得適用於土地徵收完成後之收回權，業如前述。因此，本號解釋進而指摘本聲請案原因案件之確定終局判決所適用之土地法第219條第1項規定逕以「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」為其所定5年收回權時效之起算日，而未明定應定期通知原土地所有權人或依法公告之義務，致人民無從及時獲知充分資訊，以判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨。本號解釋並諭知有關機關應於解釋公布日起2年內修法。 按土地法及其他土地徵收之收回權規定[7]，雖歷經修法[8]，然就時效及相關程序仍有許多紊亂甚至不備之處。 土地法於19年6月14日制定時，即於第351條定有收回權之規定[9]，其後雖有條次異動，然直至78年12月14日修正前，皆無收回權時效之明文。78年12月14日修正，同年月29日公布之土地法219條第1項修正為：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」土地法嗣後之修法，就本條項關於收回權之時效部份，即無任何修正。 本條項所定「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內」，固得適用於該條項第1款所稱「徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用」之情形；但如適用於第2款所稱「未依核准徵收原定興辦事業使用」之情形，即有不合理情事。蓋「核准徵收原定興辦事業使用」之期限，如超過「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年」，則將發生原定興辦事業使用期限尚未屆滿，收回權期限已過導致原土地所有權人不得申請收回之情事。本解釋聲請之原因案件，即為如此。查該案原因案件之原定興辦事業使用期限長達12年（77年9月6日至89年9月5日）[10]；該案係依都市計畫法所為之徵收，故其收回，本應適用該法第83條，但該條並未特別規定其請求收回之期限，確定終局判決遂認為該條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理，此即學理上所稱之「普通法之補充性」，自應適用土地法第219條第1項之規定，即收回期間應為5年；惟確定終局判決另又認為此5年期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應「自核准之計畫期限屆滿次日」起算，而非依土地法第219條第1項所定之「自徵收補償費發給完竣屆滿1年之次日」起算。 確定終局判決如此割裂適用都市計畫法第83條及土地法第219條第1項，方法論上是否妥適，或可姑且不論；土地法第219條第1項及都市計畫法第83條關於收回權時效之不妥與不備，業已充分顯露。從本聲請案原因案件之徵收計畫允許系爭被徵收土地得於長達12年之期間內，供原核准計畫興辦事業使用，亦顯示土地法第219條第1項，不分具體情事，將人民收回其被徵收土地之期限，一律定為「徵收補償費發給完竣屆滿1年之次日起5年」，導致經常發生「人民之收回權尚未發生」（因核准徵收原定興辦事業使用之期限尚未經過），但「該收回權業已罹於時效」（因土地法第219條第1項所定之5年期間業已屆滿）之荒謬情事[11]。如此立法，實在過於草率，並置人民權益於不顧。 如此情事，不僅發生於土地法第219條第1項，亦可能發生於土地徵收條例第9條第1項。蓋土地徵收條例第9條第1項關於收回權之時效期間規定為：「徵收公告之日起20年內」，固係為解決土地法第219條規定5年時效過短之問題，但因土地徵收條例第9條第1項第2款，仍將「未依核准徵收原定興辦事業使用」，定為收回徵收土地之事由，而理論上，該「核准徵收原定興辦事業使用之期限」，仍不能排除有可能逾越「徵收公告之日起20年之屆滿日」，故前述「收回權尚未發生」，「收回權業已罹於時效」之情事，依舊可能發生。 綜上，有關機關不僅應依本解釋意旨，修正確定終局判決所適用之土地法第219條第1項關於收回權期限之規定，亦應依本解釋意旨，一併檢討土地徵收收回權之其他法律規定，以貫徹憲法第15條保障人民財產權之意旨。 |
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