大法官解釋 釋字第763號 |
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| 公佈日期：2018/05/04 |
| 解釋爭點 |
| 土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 詹森林 提出 大法官 林俊益 加入 本號解釋以憲法上正當程序作為規範審查之主要根據，宣告土地法第219條[1]第1項未規定主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人，致人民無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使該條項所定之收回權，不符憲法保障財產權之意旨。 本號解釋不僅宣示原土地所有權人之收回權為憲法第15條財產權保障之範圍，並以徵收完成後之正當程序要求，作為財產權保障之必要性擔保。此項宣示，對土地徵收制度之完善及憲法財產權之保障，具重要意涵，殊值贊同。惟收回權之法制現況仍有許多待釐清之問題，且本號解釋所提出之「定期通知」要求，未來將如何影響被徵收土地之收回權時效，亦有說明必要。爰提出本協同意見書以為補充。 壹、本號解釋之里程碑：確立憲法要求之正當程序，在「土地徵收後，被徵收土地之收回權」，亦有適用 國家基於公用或公益之需要，得以補償方式徵收私人財產，迭經本院解釋在案（本院釋字第400號、第516號、第579號、第652號、第731號等解釋參照）。 然而，徵收畢竟係屬剝奪人民私有財產，且為基於公用或公益之目的所為之不得已手段，對被徵收財產之所有人而言，則係為公共利益所受之特別犧牲，故國家徵收人民財產，應符合憲法之正當程序[2]。 一、憲法正當程序在「土地徵收前及徵收時」之適用 本院過去有關土地徵收之重要解釋（詳見附錄），不乏強調徵收前及徵收時應依循正當程序。 關於徵收前應遵守正當程序，例如釋字第409號解釋稱：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」 關於徵收時應遵守正當程序，則多與徵收補償有關。例如：釋字第516號解釋稱：「（徵收）補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨。⋯⋯土地法第233條前段規定：『徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。』⋯⋯上述徵收程序之嚴格要求，乃在貫徹國家因增進公共利益為公用徵收時，亦應兼顧確保人民財產權益之憲法意旨。」第731號解釋則稱：「89年2月2日制定公布之土地徵收條例第40條第1項規定：『實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。』⋯⋯關於應於公告期間內申請部分，於上開主管機關依同條例第18條規定以書面通知土地所有權人，係在徵收公告日之後送達者，未以送達日之翌日為系爭規定申請期間起算日，而仍以徵收公告日計算申請期間，要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請之規定，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨⋯⋯」。 二、憲法正當程序在「土地徵收後」之適用 本院過去關於土地徵收之解釋，其解釋客體與本號解釋相同，均為土地徵收後之收回權者，僅有釋字第236號及第534號解釋；該二號解釋，分別涉及土地法第219條及該條第1項第1款與第3項。 本院釋字第236號解釋，係於78年3月17日公布。該號解釋所指之土地法第219條係於64年7月15日修正，同年月24日公布，其全文為：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」釋字第236號解釋宣示：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院68年判字第52號判例[3]及行政院53年6月30日台53內4534號令[4]，即係本此意旨，與憲法第15條並不牴觸。」 本院釋字第534號解釋，係於90年11月30日公布。該號解釋所指之土地法第219條係於89年1月6日修正，同年月26日公布。該條第1項第1款規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。」；同條第3項則規定：「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」釋字第534號解釋宣示：「土地法第219條第1項第1款規定，⋯⋯，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔；其不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣1年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地。土地法第219條第3項規定之適用，於上開意旨範圍內，不生牴觸憲法之問題。」 本院釋字第236號及第534號解釋，雖兩度就土地法第219條所定被徵收土地收回權之相關問題作成解釋，但並未針對實體法律（土地法）對於徵收收回權之制度，做任何合憲性之審查；亦即並未從財產權保障之角度，觀察收回權在憲法上之地位[5]。 本號解釋則從憲法正當程序之要求著眼，強調國家徵收人民土地時，應踐行最嚴謹之程序，且該程序不僅及於徵收前（應聽取人民意見）及徵收時（應儘速徵收補償等），並及於徵收後。本號解釋進一步指出：土地徵收後，國家負有確保徵收土地持續符合公用或公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，按核准計畫使用徵收之土地，以防止國家濫用徵收之權力。故徵收後，如未依照核准計畫之目的或期限使用，徵收即失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因，亦已不復存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得收回其被徵收之土地；該收回權，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障[6]。收回權既然受憲法財產權之保障，而收回權係發生於土地徵收完成後，故憲法要求之正當程序，自亦適用於土地徵收完成後。（本號解釋理由書第2、3段參照） |
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