大法官解釋 釋字第755號 |
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| 公佈日期：2017/12/1 |
| 解釋爭點 |
| 就監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項第7款之規定合併觀察，其不許受刑人向法院請求救濟，是否與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨有違？ |
| [12] 按此處所要給予受刑人之訴訟權，並不是向本院聲請憲法解釋的憲法訴訟權，而是向一般法院起訴的訴訟權，並無當然限於憲法上權利之必要。又一般所謂有權利必有救濟之權利，本就不以憲法上權利為限，而包括法律上權利，甚至可能及於法律上利益或事實上損害。本院過去在破除特別權力關係之初，採取比較謹慎、保守的立場，將公務員、大學生、受羈押人等之訴訟權要件，限於憲法上權利受到侵害，可能是顧慮法院遭到突然增加的大量訴訟淹沒。此項顧慮固然正當，但仍宜隨時代演進，於法院人力、行政訴訟之三級三審等相關制度實際改善後，適時調整放寬上述各類型訴訟權之程序要件，逐步擴大訴訟救濟的權利範圍。 [13] 在受刑人訴訟的類型，本席基於以下幾點理由，認為尤有放寬上述「權利」要件的必要。（1）受刑人訴訟權之開放，其主要實益應該是在所謂管理關係（監獄內部管理措施）所生之爭議。這些爭議，未必均與憲法上權利有關。多數意見之容許受刑人得就監獄「處分或其他管理措施」向法院請求救濟，不以爭執行政處分為限，亦係此意。又因顧慮受刑人濫訴，因此另加上「非顯屬輕微」之要件。本席認為後者已足以讓法院有效控制可能出現之濫訴，而不必再加上憲法上權利之限制。（2）和公務員、大學生等生活在自由社會中的人相比，受刑人所處之監獄具有高度封閉性，受刑人可說是最被隔離的群體。奴隸尚可與家人同住，多數受刑人只能求一週一面會。[5]同樣「被特別權力」過的其他群體，例如公務員、大學生等，其法律上權利受侵害時，他們就算無法起訴救濟，但仍有在臉書抱怨、投書報紙、上街抗議、向政府機關陳情等各種訴訟外管道可用。受刑人如果沒有機會享受到溫暖而有人性的訴訟制度，大概就只能抱棉被哭哭。如果說絕對的權力使人絕對的腐化，則絕對的隔離也容易導致絕對的濫權。身處也深處事實上高度隔離環境中的受刑人，應該是最容易受到公權力或其他強勢力量壓迫的群體。在別無充分且有效的申冤管道時，是可以考慮放寬有關「權利」要件的限制。不然，就只好期待未來法院在決定是否受理時，能從寬解釋「憲法上權利」之類型及保障範圍。[6] [14] 多數意見之所以限縮受刑人訴訟的大門，另一個考量是以申訴為其救濟管道，也就是以行政機關的內部救濟，補充或取代司法救濟。本席也同意在受刑人救濟之情形，申訴如能有效運作，既可迅速回應受刑人之不滿，亦可減少受刑人之濫訴。在此前提下，本席也支持申訴前置主義及強化申訴制度等，以補充司法救濟之侷限。然申訴前置只能延遲訴訟之發生，若要能真正減少訴訟，仍必須是申訴程序確能發揮其救濟功能，而不是官官相護，[7]如此的申訴制度才可能補充或取代法院救濟。 四、申訴的定位 [15] 多數意見宣示受刑人在申訴後，如仍不服申訴結果，即得逕行向法院起訴，不必再提起訴願。這等於是將受刑人向監獄（及監督機關矯正署）所提起的申訴程序，看成是相當於訴願的先行程序，以免受刑人於申訴後還要訴願，一再於行政機關內部重複提起救濟，徒然浪費人民時間與行政資源。 [16] 就有關撤銷行政處分之行政救濟程序而言，本席對於我國至今仍採之訴願前置主義，向來質疑其必要性。但基於以下理由，本席認為在受刑人救濟的程序設計，是有必要繼續採取申訴（相當於訴願）前置主義。[8] [17] 受刑人申訴之客體，並不限於行政處分，而也包括各類管理措施。後者多為事實上行為，且會包括許多本就無法尋求法院救濟的事項（如單純妥當性爭議等），原本就只能以行政機關（監獄）內部的申訴程序處理。加上監獄屬於封閉性空間，有其管理上的特殊性。在現行制度下，任何受刑人之訴訟書狀，都仍須經過監獄之檢查、閱讀才可能送出。既然監獄必然會知悉受刑人對何事項不服及其理由，則讓監獄先審理申訴，一方面可以讓監獄發揮專業能力，並有自我修正機會；另方面可減少訟源，從而減輕法院之案件負擔。又在現實上，如果申訴程序有其存在的必要性，而又不可能根本廢除訴願前置主義，則在現行行政救濟程序的架構下，不如先承認申訴相當於訴願的地位，如此反而是相對有利於受刑人權利救濟的務實作法。 [18] 多數意見在理由書第14段要求監督機關（法務部矯正署）在審查監獄呈轉之受刑人申訴事件時，應「設置具外部公正或專業人員參與之委員會」，這固然是參考訴願法有關訴願審議委員會[9]組織之規定，所為之要求。以使未來監督機關之審理申訴事件，更接近訴願審議委員會之組織。但多數意見對於外部人員之比例、審議程序等，並無進一步的具體要求。因此只能期待監督機關取法乎上，勿以多數意見之上述表面要求為已足。其次，我國現行法對於行政機關之各種委員會，常常要求須有外部人員參與，甚至進一步規定外部人員之比例，[10]這固然有其正面意義。但在實施上，如果外部人員之具體人選都仍由各該機關選定，外部人員也可能淪為花瓶，未必能真正發揮其獨立及中立性等。在制度設計上，尤其是考量監獄的封閉性特質，如果要讓外部陽光真的可以照入黑牢之內，似有必要進一步將外部委員的實質選任權也交給「外部」，例如由人權團體、律師公會、社工團體、更生保護會等民間團體等自行推派適當人選，再由法務部矯正署遴任為外部委員。這才更能期待他們於必要時，可以發揮保障受刑人人權、制衡監獄的關鍵功能。 |
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