大法官解釋 釋字第755號 |
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| 公佈日期：2017/12/1 |
| 解釋爭點 |
| 就監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項第7款之規定合併觀察，其不許受刑人向法院請求救濟，是否與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨有違？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃昭元 提出 一、多數意見及本席之立場 [1] 本號解釋認為受刑人如對監獄之「處分或其他管理措施」（包括行政處分及各類事實上行為、處置等）於申訴後仍有不服，應得向法院請求救濟，因此宣告監獄行刑法第6條及同法施行細則（下稱細則）第5條第1項第7款有關禁止受刑人請求法院救濟的規定違憲，並要求相關機關於兩年內修法。於修法完成前，受刑人經申訴後，得逕向各該管地方法院行政訴訟庭起訴，請求救濟。 [2] 對於本號解釋承認受刑人應有上述之訴訟救濟權，本席支持其方向及原則。但對於起訴要件繫於「逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時」（解釋文第1段、理由書第9段），則認限制過嚴。然基於「70分總比0分好」的想法，本席仍予支持，以待未來。又對於多數意見之部分理由，另有補充意見。 二、監獄行刑法施行細則第5條第1項第7款之效力 [3] 細則第5條第1項第7款規定：「受刑人不服監獄處分之申訴事件，依左列規定處理之：⋯⋯七、監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定。」這是向來實務上用以限制受刑人請求法院救濟的依據。 [4] 法務部矯正署曾於2012年4月5日以法矯署綜字第10101609910號函[1]陳報法務部，該函說明二認為：「有關受刑人之申訴救濟，⋯⋯於監獄行刑法修正草案完成立法前，⋯⋯循送法院刑事庭處理之程序辦理，不受現行監獄行刑法施行細則第5條第1項第7款規定之拘束。」故法務部矯正署代表在本院說明會中主張，上述細則規定並未限制，且各矯正機關也已經不限制受刑人向法院起訴請求救濟。 [5] 這實在是很奇怪的主張。按法務部依法發布監獄行刑法施行細則，並有修正之權。如果法務部真的有意讓受刑人可以向法院起訴續行其申訴救濟，大可直接刪除上述細則有關「最後效力」的規定，或直接規定受刑人於監督機關認其申訴無理由後，得向法院起訴請求救濟。捨此正途不為，卻僅以一行政函釋（而且還不是對外公開的函釋），來處理此一重大問題，令人不解。 [6] 在行政爭訟實務上，不管是法務部訴願審議委員會或行政法院，至今仍然認為受刑人於申訴之後，不得提起訴願或行政訴訟，亦即承認上述細則規定之拘束力。如法務部2015年4月1日法訴字第10413501280號訴願決定書理由三即認為：「本件本部矯正署對於申訴結果之處理，屬刑事執行之一環，為廣義司法權之行使，並非屬訴願救濟之範圍，訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理。」[2]可見法務部矯正署上述函釋之見解，也未能說服同部之訴願審議委員會。 [7] 在行政法院部分，最高行政法院至今仍認受刑人對於監獄之處分，僅得依上述細則規定「提出申訴，並由刑事執行監督機關對申訴事件有最後之決定權，尚不得循一般行政救濟程序提起訴願及行政訴訟。」[3]可見行政法院也是承認並適用上述細則規定，而不採取法務部矯正署上述函釋之見解。[4]暫且不論上述細則規定之合憲性，就其解釋與適用，法務部矯正署反而應受行政法院裁判見解之拘束，而不應再持該函自言自語。 [8] 基於上述理解，本號解釋先認定上述細則規定仍然是具有形式拘束力的命令，再進而宣告其違憲，不論是在方法或論理上，都應該是比較正確的作法。 [9] 從歷史及現實脈絡來看，本席認為矯正署上述函釋的實際目的及效果可能是：以後各監獄不得再動用書信檢查權，而拒絕替受刑人寄送訴願及訴訟書狀。如此而已。然而各監獄是否如此聽話？以法務部2017年9月30日法訴字第10613504800號訴願決定書所處理之事件為例，上述訴願決定書理由欄三記載： 「訴願人於106年8月9日及11日向本部矯正署新竹監獄(下稱新竹監獄)提出訴願起訴狀，新竹監獄審認訴願人於該等訴願起訴狀背面及附件另書寫與該監職權無涉之訴願狀，為避免損害訴願人之權益，爰檢還訴願人處理後再提出。訴願人不服，分別於106年8月11日及16日提起訴願。」 理由四則說明法務部不受理本件訴願之理由： 「查本件新竹監獄所為檢還訴願人之訴願起訴狀之處置，非就訴願人之請求有所准駁而生法律上之效果，屬單純之事實行為，自非訴願法上之行政處分，訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理。」 監獄以「為避免損害訴願人之權益」為由，逕自退回受刑人之訴願書狀，使訴願書狀根本出不了監獄大門。這個理由聽起來很像是：我是為你好！法務部訴願審議委員會則認為退回書狀只是沒有法律效果之事實行為，因而不受理訴願。這個理由可能要加個說明：昨夜雨疏風驟，信箋隨之飄落。如果實況至此，更有必要承認受刑人之訴訟權。 三、限於「憲法上權利」受侵害，才能向法院請求救濟？ [10] 多數意見認為監獄措施「逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍」，而不法侵害受刑人「憲法所保障之基本權利」且「非顯屬輕微」時，受刑人於申訴後，應得向法院起訴請求救濟。這是本院解釋首度全面承認受刑人之訴訟權，具有制度面的重大意義，自應贊成。惟上述有關「逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍」，究屬訴訟是否合法之程序要件？或屬有無理由之實體要件？容有解釋空間。多數意見似乎傾向前者，但本席認為未來一般法院應將之解釋為有無理由之實體要件，以免不當限縮受刑人之訴訟權。 [11] 過去本院解釋在破除特別權力關係理論對於訴訟權之限制時，大多以憲法權利受到侵害為其程序要件，例如釋字第684號（大學生）、第653號（受羈押人）、第243號（公務員）解釋等。在上述之歷史及理論脈絡下，本號解釋依循路徑相依，因而延續同一立場，固有所本。但如此限制，等於是將特別權力關係通往法院的大門只打開半邊，而留下一扇門未開。 |
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