大法官解釋 釋字第705號 |
|---|
| 公佈日期：2012/11/21 |
| 解釋爭點 |
| 財政部令捐地申報列舉扣除額金額認定標準依該部核定，違憲？ |
| 因此，所謂「重要事項」或「次要事項」，係為界定「法律保留事項」而使用之概念。在傳統之干涉保留事項領域內，「限制人民權利或課予人民義務」即屬「重要事項」，而屬「法律保留事項」。在傳統之干涉保留事項以外之領域，法規所規範之事項是否屬「法律保留事項」，端視其係屬「重要事項」或「次要事項」而定，如屬「重要事項」，應有法律或法律明確授權之法規命令為依據（但「國會保留事項」不得授權訂定法規命令）；至於「次要事項」，法律或法律明確授權之法規命令如有規定，自當依其規定（此乃「法律優位原則」）；法律或法律明確授權之法規命令未規定者，當容許法律概括授權訂定法規命令（如施行細則）或職權命令規定。至於行政規則與法律保留原則之關係，則係另一問題，詳後述。 另外，在釋憲實務上，適用租稅法律主義時，關於應以法律或法律明確授權之法規命令規定之事項，係以列舉事項目錄之模式具體表現其範圍，例如釋字第640號解釋理由書指出：「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率、納稅方法、納稅期間等租稅構成要件及租稅稽徵程序，以法律定之。是有關稅捐稽徵之程序，除有法律明確授權外，不得以命令為不同規定，或逾越法律，增加人民之租稅程序上負擔，否則即有違租稅法律主義。」（另可詳見本席於釋字第703號不同意見書及其附件「一覽表」），然而，各該目錄之內涵為何（例如：何謂稅基），以及某事項是否屬應以法律或法律明確授權之法規命令規定事項之判斷標準，仍有待積極推展。 再者，上述所謂「次要事項」，非屬「法律保留事項」，可能有不同之法律狀態：（1）倘若法律或法律明確授權之法規命令已有規定，則依其規定，己如上述。（2）倘若法律或法律明確授權之法規命令均未規定，行政機關亦得作成行政行為（包括訂定職權命令4、行政規則、作成行政處分等）。（3）倘若法律已有規定，但未明確授權訂定法規命令時，此又可區分兩種情形：（a）法律概括授權訂定法規命令（如授權訂定施行細則）[5]：此際，行政機關訂定行政規則、作成行政處分時，應受法律及施行細則之拘束；（b）法律根本未授權訂定法規命令時，因僅規範「次要事項」而未違反法律保留原則，行政機關為執行該法律，得訂定職權命令：此際，行政機關訂定行政規則、作成行政處分時，應受職權命令之拘束。 因此，所謂「執行法律之細節性、技術性次要事項」，依其文義，即指上述第（3）法律已有規定，但未明確授權訂定法規命令之情形。而所謂「若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範」（如本院釋字第650號、第657號解釋）」，亦指上述第（3）之情形，即因法律所規定之事項，性質上屬「次要事項」，非屬「法律保留事項」，行政機關如為執行法律，得於法律概括授權之法規命令（如施行細則）或職權命令，加以規定。並未包括上述第（2）情形在內。在法律保留原則之適用下，如此理解，層次分明，不致混淆。 準上所述，釋憲實務上，論及「若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範」時（如本院釋字第650號、第657號解釋），所稱「命令」，係指法律概括授權訂定法規命令（如授權訂定施行細則）或職權命令而言。 （三）基於「行政規則」之本質與特性，行政規則之內容，本即無重要事項或次要事項之問題，反而大部分之解釋性規定及裁量基準等行政規則，係為執行法律規定之重要事項，而為解釋或適用上之必要規定，自不能將「行政規則」侷限於「僅得就執行法律之細節性、技術性次要事項為規定」。 按所謂行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（行政程序法第159條第1項）。行政機關訂定行政規則，係以「指示權」（監督權）為基礎，根據「指示權」[6]，行政機關得制定行政規則，而不需要另有法律依據[7]。故行政機關訂定行政規則之權限，係行政固有之權限。 行政程序法第159條第2項將行政規則區分為二大類：第一類係關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定；第二類則係為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準（按應包括「認定事實基準」、「判斷基準」、「給付基準」、「指導基準」等）。其中第一類屬內部秩序之規定，第二類涉及行政行為[8]。 行政規則係行政的內部規定，在行政內部有法效力，故行政程序法第161條：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政規則規定之效力並不及於人民。法院就國家與人民之法律爭訟為裁判時，應不以行政規則為依據（即不因行政處分違反行政規則而逕認行政處分違法），行政規則既對行政法院無拘束力，如判決時之法律見解僅以釋示法規之行政規則為準，而未就所適用之法規本身深入考量（諸如：是否符合立法意旨、有無逾越或牴觸法規等），即有判決理由不備之違誤[9]。通說認為，基於行政慣例（Verwaltungspraxis）及平等原則，使行政規則發生「間接的法律上對外效力」。換言之，由於經常平等地適用，使行政規則成為行政慣例，因而，行政機關必須自我約束，若無實質上合理之理由，對於相同的案件不得有不同的處理（此即所謂「行政自我拘束」Selbstbindung der Verwaltung）。行政機關對於具體案件，若無實質上合理之理由，而違反行政規則所生之行政慣例，則可認為違反平等原則。雖然如此，行政規則係內部法之本質並未變更。另一方，行政規則卻可因特殊情況而悖離，並不違反平等原則，蓋基於平等原則，容許於特殊情況基於實質上合理之理由為不同之處理，故如有合理之實質上理由而不違反平等原則，在必要範圍內，亦得不依照行政規則而為之，蓋畢竟行政規則不是法規命令，其對外效力，乃有一定限度。是故，行政機關於個案適用裁量基準時，有義務注意是否有不適用行政規則之特殊情況[10]。 |
| < 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 > |
填單諮詢
最新活動