大法官解釋 釋字第695號 |
|---|
| 公佈日期：2011/12/30 |
| 解釋爭點 |
| 人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准，其爭議由何種法院審判？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 陳新民 法安定性原則之要求，乃是在任何一個法的爭論中，總要找到一個最終的結論。哪怕這個結論是不切實際的，亦然。 德國法學家‧賴特布魯赫 本號解釋多數意見處心積慮為原因案件之當事人，獲得與行政院農業委員會林務局所屬的一個林區管理處，訂立租地契約之可能性，而作出認定該林區管理處拒絕與當事人訂立該租地契約之舉，為一不利人民之行政處分，以開啟該人民得進行行政爭訟之門。多數意見這種對人民救濟管道的重視，令人欽佩。 然而，這種救濟的途徑，如依「有權利，斯有救濟」之法諺，必以「有權利」受到侵害為其前提。本號解釋之事實，是否可以驗證出當事人（非法占用人）應當享有「當然可以租地」的權利？且此權利之實踐，具有強制性，從而具有公法之性質，行政機關（林區管理處）之拒絕，即具有行政處分之效力乎？此涉及到人民與政府簽訂土地租賃契約之法律定性，是否已經由傳統上認定的私法性質，轉化為公法性質？不可不深思之。 尤其本號解釋多數意見既然將行政機關拒絕簽訂應屬民事性質的租地契約，視為行政處分，即應遵循行政爭訟途徑解決爭議。但事後之簽約、關於履行契約、解除契約等契約之內容多數意見，雖未表示其為民事爭訟，應循民事救濟途徑解決，但由本號解釋理由書（第三段）處提及之：「‥‥‥是林區管理處之決定，為在與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之前行行為，仍屬公法性質，‥‥‥」，可知此乃典型的民事契約也。故行政法學上所稱的「雙階理論」，已獲本號解釋多數意見之肯認。 本號解釋多數意見此些立論，與本席對行政法學之認知有甚大之落差，本席歉難贊同。爰提出不同意見書如次，以略盡釋憲之責也。 一、租地契約乃典型的國庫行政之私法契約 （一）國庫行政的私法契約 行政機關如果不以優越公權力的地位，而是代表國庫與人民進行民事行為，則屬於國庫行政，其所簽訂的契約，自屬於民事契約，已是行政法學之通論。 而本號解釋涉及到人民非法占用國有林地，事後臺灣省政府為了清理國有林地的濫墾地，於民國五十八年公告一個清理計畫，規定事後如有濫墾，將予以取締，剷除地上物，並收回土地。嗣後分別進行三次的補辦清理。 依照清理作業要點明白規定有一定之占用事實，得由林區管理處與之訂約，關於訂約的內容（契約書及表格等）皆由林務局訂定之。 這種國有土地的承租案件，並不鮮見，長年來，皆以此種租地契約，是屬於民事契約，因毫不涉及公權力的行使。此觀乎本院釋字第四四八號解釋：「‥‥‥關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。‥‥‥」，已經說明地極為透徹。該號解釋且援引兩則行政法院的判例（行政法院五十八年判字第二七Ｏ號判例及六十一年裁字第一五九號判例），來說明實務的見解並不違憲。 另外，本院釋字第五一八號解釋也認為，即使是公法人的農田水利會，但關於「‥‥‥農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用，基於台灣農田水利事業長久以來之慣行，係由各該小組成員，以互助之方式為之，並自行管理使用及決定費用之分擔，適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。‥‥‥」，顯見土地與相關之權益的爭訟，恆認定為民事事件之爭議也。 （二）原因案件屬於行政私法的性質 誠然，本號解釋涉及到締約之一方為行政機關（行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處），而依循的母法—森林法，亦具有公法之性質；且行政機關為人民簽訂之契約的依據（如原因案件所牽涉之「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」），亦屬行政規則，具有公法性質的色彩。在具體執行締約過程，行政機關必須依據一定的公益考量，作為裁量的依據‥‥‥，似乎都使該租地契約蒙上了公法的色彩。 也正因為行政機關可以作為民事關係的當事人。行政機關是一個有內部紀律、指揮監督的團體。其內部之執行任務、指揮監督及行事作為，都是公法關係，亦可以靠著各種行政法規（由法律至職權命令），以拘束各級公務員。一般屬於公法關係內之行為，固無庸論。即使在國庫行為（例如機關內部物品的採購規定），亦可由機關內部訂定一定行為準則。例如本號解釋關於國有地防止濫墾的清理作業要點，便是典型的內部規定。 因此，光以行政機關終非個人，亦非民事的法人，受到更多公法規則的拘束，但並不表示其所為之私法行為，便會變質為公法行為。 誠然，行政機關的國庫行為，亦有為達成公法之目的者。這種利用私法途徑，以達成行政目的之行為，行政法學稱為「行政私法行為」之概念，且形成通說。行政法學界之要區分行政機關的民事行為為一般國庫行政（純粹民事關係）以及具有替代公法行為[1]、追求行政目的的行政私法兩種形式，乃著眼於後者這種行為模式，很容易讓行政機關有「遁入私法」（Flucht in das Privatrecht）之機會，利用民事契約自由原則—例如選擇締約相對人之自由、決定契約內容方式的自由‥‥‥—，而可能假公濟私地侵害平等權。因此，行政私法理念，乃將依法行政之概念導入之。使得、行政機關在為行政私法行為時，如同為公法行為時，都要受到法律與相關法規之拘束。而憲法所揭櫫的平等權，具有上位規範之位階，一樣可以拘束行政私法[2]。 我國大法官對此行政私法之概念，亦不陌生。大法官在本院釋字第四五七號解釋已經明白採納此一概念，及其應適用的平等權：「中華民國人民，無分男女，在法律上一律平等；國家應促進兩性地位之實質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有明文。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定。行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」，固係基於照顧榮民及其遺眷之生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為規劃。」 |
| < 1 2 3 4 5 6 7 8 9 > |
填單諮詢
最新活動