大法官解釋 釋字第695號 |
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| 公佈日期：2011/12/30 |
| 解釋爭點 |
| 人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准，其爭議由何種法院審判？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 林錫堯 按本件爭點在於，人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）申請訂立租賃契約（私法契約）被主管機關拒絕，人民如有不服，是否屬公法爭議？本席依相關法規與行政法法理，認該主管機關所為之拒絕，係屬私法上意思表示，整個處理過程主管機關根本沒有行使公權力，本件爭議自不屬公法爭議。茲詳細說明如下： 一、本件主管機關清理國有林事業區內濫墾地，其性質係屬私經濟行政，非屬公權力行政，且不因訂定系爭要點而改變其性質或賦予公權力因素，自無由認定本件屬公法爭議。 本件主管機關清理國有林事業區內濫墾地，本質上係屬國有財產之管理行為，人民如不配合，主管機關僅得本於私法上所有權人之地位，依法提起民事訴訟，並以判決為執行名義依強制執行法聲請法院強制執行，不能本於公權力主體之地位作成行政處分並依行政執行法自行強制執行，故其性質係屬私經濟行政，而非屬公權力行政。 主管機關雖訂定系爭要點，規定何種情形得與人民訂立租賃契約、何種情形應收回等內容，惟綜觀系爭要點內容僅七點（扣除首末條及解約規定，有關清理之規定僅共四點），內容簡約，以主管機關如何清理為主軸，論其法律上性質，當僅係內部作業之行政規則（行政程序法第159條參照），期使各機關處理公平一致，僅具內部效力，對人民及法院均不生拘束力，自不因訂定系爭要點而改變清理國有林事業區內濫墾地係屬私經濟行政之性質。且綜觀系爭要點內容，亦無授予人民公權利之意義與目的，依「法規保障目的說」加以判斷，人民無從依系爭要點取得訂立租賃契約之公法上請求權。另系爭要點第五點雖規定：「補辦清理程序經林區管理處進行公告及通知後，由占用人於限期內前往轄區工作站進行申報，並經林管處會同工作站進行圖資套繪與現場查測後，交由林管處組成專案小組進行複審。」占用人雖可申辦，惟綜其意旨，仍基於清理之需要，要求占用人協力，法律上並無強制拘束力，尚不宜因有此一規定而逕認系爭要點有賦予占用人對主管機關享有訂立租賃契約之公法上請求權。 多數意見認本件爭議屬公法上爭議，其所持理由係以：補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照），故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判等語。依其論述，僅因清理國有林事業區內濫墾地涉及林地永續經營或國土保安等重大公益，即認其屬公權力行政，顯然誤解行政法將行政區分為「公權力行政」與「私經濟行政」之意義與標準。殊不知，凡百行政均在追求公益，而行政機關實現公益之手段則有公法行為與私法行為之別，因而有公權力行政與私經濟行政之區分，使其適用不同之法則與救濟途徑，此種區分乃法律制度之產物，並非屬先驗之存在。因此，公權力行政與私經濟行政之如何區分之問題，本質上是公法行為或私法行為之區分問題（如何區分，各種教科書或文章均有討論，此不詳述），係個案歸屬於公法或私法範疇之問題，必須就個案視依相關法規與行政法法理判斷之，且就個案如不能證明應歸屬於公法範疇時，宜推定屬私法範疇。但無論如何，不能僅因清理國有林事業區內濫墾地涉及重大公益，即認其屬公權力行政，否則將幾無私經濟行政存在之可能。再者，如依上述多數意見推論，林區管理處在與人民締結國有財產租賃契約之前之決定，係屬公權力行為，主管機關既已享有公權力，則當可行使此項公權力，作成行政處分命非法占用者返還土地，並依行政執行法自行強制執行，何須勞累本於私法上所有權人之地位，依法提起民事訴訟，再以判決為執行名義依強制執行法聲請法院強制執行。 多數意見上述說法，顯非出於行政法基本原理而提出認定本件屬公法上爭議之正當理由。而如依此方式運用於後續發生之案件，則舉凡人民依行政規則或其他法規向行政機關申請為某種特定行為遭拒，不論所申請者係公法行為（行政處分、事實行為或其他行為）或私法行為，亦不論該法規內容與目的為何，凡有涉及重大公益者均屬公法爭議，顯未充分考量行政法有關公法行為或私法行為之區別標準與公權利等法理，而不當擴大公法爭議之範圍。且倘若人民提起行政爭訟，卻又因欠缺公法上請求權之依據而被駁回，徒增無意義之行政爭訟事件，對人民之權利保障並無實際功能，情何以堪？ 二、本件主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定是否屬行政處分？ 本件主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定，是否屬行政處分？此一問題之解答乃認定本件是否有公法爭議之重要關鍵，惟多數意見並未予以說明，似有意規避此一問題。最高行政法院99年度裁字第968號裁定則明白表示其非屬行政處分。 按關於行政處分之定義，行政程序法第92條已有明文。而行政機關對人民之申請予以表示拒絕者，是否為行政處分﹖其判斷關鍵，端在行政機關之拒絕是否構成一種「規律」（Regelung）。所謂規律，指行政機關經由單方之意思發生有拘束力之法律效果。其內含包括法效性與單方性。行政處分必須具有規律內容，故與單純的意思表示（因符合法律要件而依據法律發生法律效果，例如：公法上債務之抵銷、解除契約、催告等）有別。規律之內涵例如：直接變更現有之權利、規定特定人之公法地位、形成私法關係、創設某特定法律效果之構成要件、證明某種特定資格、提供權利行使之法定證據方法、爭端之決定、具有行政處分性質之行政程序行為等[1]。至於行政機關拒絕人民之申請，即在不依其申請發生法律效果，因此，拒絕申請是否為「規律」，應另循下列標準：如係申請作成行政處分，則行政機關之拒絕亦屬行政處分，例如：拒絕核發建築執照；如係申請實施事實行為，則行政機關之拒絕固多屬事實行為，例如：拒絕開闢道路。但亦當考慮其拒絕是否包含可構成「規律」之其他因素在內，例如：拒絕當事人申請閱覽卷宗，因申請閱覽卷宗係當事人在行政程序上得享有之權利，故拒絕其申請係一種行政處分[2]。本件係申請訂立租賃契約（私法契約），主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定，除非因而侵害申請人之公法上權利，否則難認該決定係屬行政處分。而如上所述，申請人依系爭要點或其他法規規定，尚難認其享有訂定租賃契約之公法上權利，則如何能認定主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定屬行政處分，而非屬私法上意思表示？倘若不能認定主管機關所為拒絕訂定租賃契約之決定係屬行政處分，則又如何認定本件涉及公法爭議？其公法爭議之內容為何？多數意見對此未能說明，未來申請人如何提起行政爭訟？ |
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