大法官解釋 釋字第685號 |
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| 公佈日期：2011/03/04 |
| 解釋爭點 |
| 營業人於合作店銷貨並自收貨款，以該營業人為營業稅納稅義務人之認定，違憲？ |
| 另由行政罰法作為行政罰的準據法而言，本即有統一散佈在各個法律中有關行政罰的規定，以取得行政罰的統一秩序。因此，行政罰法第一條所謂的特別法規定，主要是規範制定在後的特別行政罰規定。亦即後法的立法者在制定該法的行政罰時，已經能夠參酌行政罰法之規定，而確認並不適用行政罰，才可以另定行政罰特別法，以免損及行政罰法之準據法典之權威性。而稅捐稽徵法第四十八條之三之規定且早於行政罰法十年即已增定，故解釋上就應當採取嚴格的解釋，將前立法與後立法的制度統一，才不失行政罰法立法意旨[8]。故法務部民國九十五年相關函釋，似不無謬誤。惜乎當時本院沒有針對此一疑義再加審酌，以致於形成訴訟實務的法令依據。 本席以為本號解釋如能一併檢討稅捐稽徵法第四十八條之三與行政罰法之間的矛盾，以及前者擴張裁處概念是否符合租稅法定主義，恐更能使我國租稅法制步上現代化。 二、本號解釋暴露出人民聲請釋憲的「期限真空」的弊病： 本號解釋在程序上也暴露出我國目前釋憲聲請制度上一個重大盲點：人民針對法院終局裁判提起釋憲的期限問題。在大法官審理案件法第七條第二項提及聲請統一解釋應於裁判確定後三個月內為之，但該法第五條聲請解釋，即無此期限。如此一來，人民只要在再審期限之五年內任何時期都可以提起釋憲乎？如果人民在確定終局判決後，並無提起釋憲之意願，但目睹舊法已被新法所取代，方興起提起釋憲之念，大法官仍有為之維護其權利之必要乎？ 對此，我國大法官釋憲實務並未特加重視。本席在本院釋字第六五九號解釋所提出協同意見書內，已初步論及此問題。本席認為除非系爭違憲狀態仍然繼續存在，以及當事人的法律利益有回復或救濟之可能性，方有例外加以審查之必要。否則對於已經立法者修正或廢止之法律秩序，都應當歸於確定狀態，否則無異運用釋憲權力來為過去的法律秩序作合憲或違憲的背書。 依本件釋憲聲請案最早聲請人為例，系爭確定終局判決為最高行政法院九十六年判字第八五一號判決。判決日期九十六年年五月十七日。向本院提起釋憲日期為九十八年十月二十九日，其中相隔近二年六月之久。在此漫長過程中，相關法規及法院見解等法律關係已經產生巨大變動： 1.稅捐稽徵稅法第四十四條已經修正，增加但書不罰（九十七年八月十三日）。 2.大法官公布釋字第六四一號解釋，要求過苛之個案裁罰，採取比例原則（九十七年四月十八日）。 3.大法官公布釋字第六四二號解釋，已經對稅捐稽徵法同條文若干規定宣布違憲（九十七年五月九日）。 4.財政部已經公布將對稅捐稽徵法同條文進行修法，並且公告修法的內容，即與現行法之規定一致，處罰不超過一百萬元上限（九十八年七月十六日）。 值得注意的是，在上述修法見諸報導後，聲請人即提出釋憲的聲請。果然在提出釋憲聲請案二個月不到，同年十二月十五日，該稅捐稽徵法條文即告修正。此修法過程及修法預告，也都成為聲請釋憲人指摘原法律關係違憲之依據。 本席之所以擔心如果不對此本案顯露出「搭修法順風車」提釋憲之現象，加以檢討，從而謀求聲請釋憲法制的完整，恐怕日後任何法律修正後，人民會紛紛將已確定終局判決提起釋憲。屆時，大法官將面臨兩難：如果立法者肯認舊法為不周延、不符時代所需，為落後之舊法，大法官若肯認之為合憲，則成為落伍立法的背書者，請問是否又有否認立法新作為的必要性乎？倘若大法官肯認舊法的不周延與違反保障人民權利之意旨，而宣布違憲，個案救濟事小，恐怕傷及國家法秩序安定及法律尊嚴，亦有可能造成國家賠償（例如立法違憲不作為）的問題。同時，這種追究前立法的過錯，且由新立法的行為來佐證，恐怕也會造成立法者憚於立法改革的「寒蟬效應」。 故本席主張我國應當針對人民聲請釋憲案訂定聲請釋憲之期限。以德國聯邦法院法第九十三條第一項，是以收到法院確定終局裁判一個月內提出釋憲聲請。但此一個月期限往往為學界所批評過短。按訴訟多半委託律師進行，且判決書送達律師處，往往費時甚久，引起德國學界要求展期者甚眾[9]。本席以為法制對於聲請統一解釋的三個月期限，頗為恰當，當可以援用之[10]。 然而在目前送請立法院審議之「司法院大法官審理案件法修正草案」，並未明訂此一聲請釋憲之期限，顯然未正視此一聲請解釋之漏洞。甚至聲請統一解釋的三個月期限也刪除之。恐怕本法草案周延性仍有待商榷。 三、結論：「遁入行政訴訟」又一適例 本席對於本號解釋多數意見未能稍加鼓其餘勇地對再審程序，指出一條適法的明路，避免讓日後行政法院或行政機關摸索適用的法規範，深以為憾。誠然，多數意見認為行政機關或法院日後在審理本案時，會「當然」的適用現行法的有利規定。但事事都難以「想當然爾」作樂觀的預測。本案再審過程，既然會歷經重作處分，可能經歷提起訴願或提起行政訴訟，其中爭議與爭訟將不免。本號解釋多數意見為何不對此可預見之爭議，預作「止紛定爭」落槌之舉？ 本席認為在法律（大法官審理案件法）雖未明言賦予大法官暫時處分之權限，在釋憲實務上已經有若干先例，但此彌補法律漏洞或是填補法治不良的利器，一定要本於最高度的「司法自制」。從而此最高位階的司法積極主義，才不至於侵犯法治國家權力分立與責任政治之原則。故大法官此項「司法造法」一定要適時適所，在面臨重塑一個法律依據欠缺的法律關係時（如本案日後的再審事件），大法官應當以憲法高度，均衡憲法法理、新舊法治秩序價值與安定性，以及人民的權利保障性，替司法與行政機關勾勒出一個可行之道，這才是司法應有的作為。 如同本席在本院釋字第六八四號解釋所提出的部分不同意見書所言，該號解釋不僅只是修正釋字第三八二號解釋，並開放大學生與學校行政訴訟之門已足，而必須更進一步指出解決問題方法。本席認為：「大破與大立必須同時並進」。不能夠將所有問題都交給行政法院來解決，否則即有「遁入行政訴訟」（Flucht in die Verwaltungsgericht-barkeit）之嫌。 本席腦中頓時想起一句著名的拉丁法諺：「既然告知結果，即必須給予達到目的之方法」（Qui dat fine dat media ad finem necessaria）。本號解釋前者目的已達，後者尚缺，誠為本號解釋白玉之瑕也！ |
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