大法官解釋 釋字第672號 |
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| 公佈日期：2010/02/12 |
| 解釋爭點 |
| 管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？ |
| 行政機關如依據法律授權，並對外發佈拘束一般人民之抽象法規，即構成法規命令的性質—正如同本原因案件主管機關財政部對於系爭函令的認定—，其制定程序即必須依據行政程序法的相關規定，例如第一百五十四條之預告程序，其條文的名稱，除必須冠以中央法規標準法第三條對於命令的名稱，在內容上也應當註明授權依據（行政程序法第一百五十條第二款）[6]。但系爭函令的全文只有兩條，除第二條的授權依據規定外，第一條只概括提及出入境的申報門檻為一萬美元。至於其餘向海關登記的實施辦法，則由「入出境旅客通關須知」予以詳加規定。然此規定卻使用「須知」之用語，不僅未提及授權依據、制定機關，而「附記二」甚且註明「本須知僅供參考，法令如有修訂，應以最新法令規定為準」。顯示出本須知純粹的「資訊給予」，屬於「行政事實行為」（Realakt）。尤其這種「須知」是向不特定人為發佈，這與行政指導主要是向特定人來提供資訊的情形不同，且具有比後者更低的法律效果。因此，本「須知」完全不能夠列入到法規的層次。質言之，本「須知」既不能具有行政指導與行政規則的地位，更遑論更高位階的法規命令？依據本院釋字第五二四號解釋：「‥‥‥又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。」因此本「須知」不足以作為規範人民通關事宜的法規依據。 故該本「須知」所構築的整個人民（包括外國人）入出境的申報與其他幾乎所有涉及海關發動裁罰權之事宜，與法定的授權依據（系爭函令）之間，存有一個極大的內容密度之落差，幾乎所有在須知內規範的事項，都應當列入在系爭函令的規範內容。然而，該「須知」是否由系爭函令的授權產生？我國行政程序法對於法規命令的「再授權」，並未明白規定有如德國基本法第八十條第一項第二款之規定所承認的「再授權禁止原則」[7]，但本院大法官釋字第五二四號解釋解釋文第一段既然使用了如下的用語：「‥‥‥倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」顯示本院大法官對「轉委任」的態度，已確定了兩個原則：第一個原則為再授權須有法律之明確依據；而第二個原則為在有法律明確規定下，方得將應由法規命令規範的事項，授權由下級機關以行政規則來制定，亦即「上位階法規轉為下位階法規必須由法律規定」之原則[8]。故對於本號解釋而言，也當採「嚴格審查論」。在程序合法性審查上，應當完全以行政程序法的相關規定為準。然由上文敘及「須知」的內容可知，這個答案已不言可喻矣！ 如果將此「須知」排除在法規範圍之外，則此「須知」的內容即無法作為規範人民申報之依據，此申報程序須另有其他法規為其依據（見下文（二）有關「旅客或隨交通工具服務之人員出入國境攜帶外幣現鈔或有價證券申報及通報辦法」）。 法規命令如果違反行政程序法的規定，視其情形而決定是否為全部或一部無效。此由行政程序法對於行政處分有無效與瑕疵處分的補正，與轉換等的詳盡規定，對比於法規命令僅有無效與一部無效的規定（行政程序法第一百五十八條第一項：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」）。至於非在上述條款三款要件的違法，是否亦不得課予無效之法律效果？例如未符合頒佈程序，應由會同機關會銜頒佈而未為者，如本解釋案之原因案件，即可獲得合法之法律效果？另外，可否有基於其他考量，例如法律安定性，來漠視此瑕疵的存在，而給予特別的例外生效之待遇[9]？這兩種論點不能獲得支持。 按法規命令乃法律之延伸，位階既高，其形式與實質合法性之要求也愈高，只要「形式明顯瑕疵」，且無待有「重大且明顯的瑕疵」（如行政處分的無效），即可否認其合法性。不似可由各階層行政官署所頒佈之行政處分，容有形式或實質合法性欠缺的高度可能性，甚至容忍性，後者可導出瑕疵的補正，以及違法行政處分轉換之制度。因此，行政程序法沒有規定法規命令的補正事宜，良有已也。更何況，行政程序法第一百一十四條第五款也規定瑕疵行政處分的補正，為「應參與行政處分作成之其他機關，已於事後參與者」，這個屬於共同頒佈之行政處分，容許會同機關事後的補正頒佈，但同條文第二項也規定「應於訴願終結前為之」作為合法補正，免於導致無效後果的前提要件。德國的行政程序法與我國類似，也認為法規命令如欠缺形式或實質合法性，如有明白規定「補正」條款時，才能夠補救之。例如：法律規定法規命令頒佈前，須經過聽證程序（例如德國聯邦建築法第二一四條），如果未踐行此義務，即無法補正而只能導致無效的後果[10]。此情況正如同本聲請案系爭函令，並未經預告的程序一樣，都有程序上的嚴重瑕疵。 故基於法規命令的合法性高度要求，如果法規命令制定時，便違反生效的程序要件，例如應有授權基礎而未授權，這種具有「時間點」關連（zeitliche Dimension）的程序違反，也不容許有日後補正的可能性[11]。 按我國於民國八十八年二月三日制定行政程序法，將施行日期訂於民國九十年一月一日，將近二年的熟習期間，即有讓各機關檢討各種命令有無符合該法之用意，特別是擔心各機關將職權命令與法規命令混雜使用的案例極夥，避免實施行政程序法後皆導致無效之規定，特增定行政程序法第一百七十四條之一，賦予施行後一年的緩衝期，俾使各行政機關檢討所執掌之命令，有無符合法律保留或法律授權依據者。此一年的期限又於民國九十年十二月二十八日再次修正，改為本法施行後二年，即再延長一年的緩衝期。因此，各行政機關都由行政程序法制定起，一共有接近四年的熟習與檢討所屬法規命令是否符合行政程序法的時間。如以系爭函令是「部級國家機關」，似乎顯難想像仍有此嚴重之怠忽也！ 誠然，行政程序法用這種超標準來期待法規命令的程序與實質合法性，是否陳義過高？例如本聲請案件所涉及之法規命令絕對需踐履預告程序，便是一例。難道此預告程序可以促使公共意見參與的實質意義？當頗令人懷疑。但此是立法院應當檢討修正之權限，本號解釋應足以促使立法院產生檢討之動因，本院大法官實不宜取代行政程序法的立法者，自行創設法規命令程序瑕疵的補救程序。 |
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