大法官解釋 釋字第638號 |
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| 公佈日期：2008/03/07 |
| 解釋爭點 |
| 86.5.13公開發行公司董事監察人股權成數及查核規則第8條違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 彭鳳至 本席贊同本件解釋之結論，即1.中華民國八十六年五月十三日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條第一項及第二項後段規定違憲，應於本解釋公布之日起六個月內失其效力；2.行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，不得要求人民在自己沒有違反義務時，為他人的過錯行為負擔責任；3.因法律授權訂定之法規違憲，故警告其相關法律應配合檢討修正而不作實質審查，以符釋憲先例；4.法律授權訂定之法規既因違反法律保留原則而違憲，即不就其內容為實質審查。故違反行政法上義務之人為多數時之歸責方式，如有法律命其負連帶責任者是否合憲或違憲問題，不在本號解釋範圍內，本號解釋就此一問題亦未作任何明示或暗示等；5.法人是否得作為行政處罰之對象，並非本案爭點等項，均敬表同意，但就本件解釋之理由，尚有補充意見，爰提出協同意見書。 一、處罰性法規違憲審查之憲法基礎 憲法就處罰性法規之合憲要件，未設特別規定[1]。司法院大法官針對刑罰或行政處罰法規所進行的法規違憲審查，絕大部分從憲法保障人民基本權利、防衛公權力恣意侵害的功能出發，而以憲法第二十三條所規定的法律保留原則與比例原則為基礎。可是近年來，大法官顯然藉助若干憲法第二十三條以外的憲法原則，如法治國原則對法律明確性之要求、罪刑法定原則中之構成要件明確性原則、刑罰明確性原則等（釋字第五九四號、第五二二號解釋參照），以作為審查個案處罰性法規是否符合憲法第二十三條之理由。這樣的審查方式，是否意謂完全以憲法第二十三條所規定的法律保留原則與比例原則作為處罰性法規違憲審查之憲法基礎有所不足？如何不足？ 本件解釋，在大法官就行政處罰法規是否符合法律保留原則的一貫審查標準之外，又增加了「處罰對象及違反行政法上義務之人為多數時之歸責方式」，亦應以法律或法律具體明確授權之命令定之，理由則還是因其涉及人民權利之限制，故不免要問，這麼多涉及人民權利之限制的立法，大法官用什麼標準決定何種情形應用法律保留什麼，否則違憲？ （一）以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規，其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之過當與不足 現代法治國家立法「涉及人民權利之限制」事項者，甚為多樣化，有依法律設定人民義務者，有限制人民權利者，甚至有因人民違反行政法上義務而加以處罰者。 由於行政處罰類似刑罰，而行政處罰以外，依法律設定人民義務或限制人民權利者，則為行政管制，二者本質不同，適用不同之法律指導原則。行政處罰以外之行政管制，屬傳統行政法領域，適用比例原則、利益衡量原則、合目的性原則；行政處罰則適用便宜原則，並以構成要件該當、違法性、有責性為處罰之基礎，進一步而有正當防衛、緊急避難等阻卻違法或阻卻責任事由之適用[2]。因此行政處罰與行政管制立法，雖然同屬「涉及人民權利之限制」，可是基於法治國家法律保留原則與法明確性原則的要求所應以法律或法律明確授權訂定的事項，其範圍與內涵並不相同。 1.大法官釋憲實務 憲法第二十三條規定，人民受憲法保障之基本權利，除有特定必要情形外，「不得以法律限制之」，就人民基本權利限制事項，應適用法律保留原則，定有明文。因此大法官釋憲實務上，凡應適用法律保留原則之理由，均為「涉及人民權利之限制」，並不因人民權利受限制性質之不同而有明顯差異，譬如： 中華民國八十四年九月五日訂頒之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」第三條第二款規定及第四條相關部分，增加母法所未規範之申報義務，涉及憲法所保障之資訊自主權與財產權之限制，違反憲法第二十三條之法律保留原則（釋字第五八六號解釋參照）； 行政院勞工委員會七十七年四月十四日台七七勞保二字第六五三Ｏ號函等，對於受益人請領死亡保險給付之權利，增加勞工保險條例所無之限制，與憲法第二十三條所定法律保留原則有違（釋字第六Ｏ九號解釋參照）； 而大法官關於行政處罰是否符合法律保留原則之一貫審查標準略為： 對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨（釋字第六一九號解釋參照）。 此一適用法律保留原則不區分人民權利限制之性質的情形，可以用釋字第五一四號解釋為例： 人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件（按：權利之限制），營業應遵守之義務（按：義務之設定）及違反義務應受之制裁（按：行政處罰），依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。 2.以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規，其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之過當 如果不區分限制的性質，而以「涉及人民權利之限制」作為適用憲法上法律保留原則之唯一理由，則很難解釋同屬「涉及人民權利之限制」之立法，為何大法官要求行政處罰法規之構成要件及法律效果，應由法律定之，而其他行政管制法規則否；反之，如果行政處罰法規之構成要件及法律效果應由法律定之的憲法上理由，只是因為「涉及人民權利之限制」，則同屬「涉及人民權利之限制」的其他行政管制法規，似乎都應適用相同憲法上要求。可是如果真的在「同一適用理由」的推論下，將大法官針對行政處罰是否符合法律保留原則所建立的審查標準，誤用於一般干涉行政立法的違憲審查，而事實上基於重大公益考量而限制人民之自由權利者，並非對任何個人單一行為之處罰，是故相關法規原則上並無行為態樣之明確規定，亦不適用責任原則[3]，如此可能造成大部分行政管制法規違憲，未免失之過嚴。釋憲機關如果有意使行政權干預人民權利時，不分性質與種類，一律受制於立法者事先明確規定的個人行為態樣及法律效果，否則不得發動，將可能過度向立法權傾斜，而有違反憲法上權力分立原則之虞。 3.以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規，其形式上是否違憲之唯一憲法基礎之不足 大法官就行政處罰是否符合法律保留原則，雖已增加一般干涉行政立法所無之憲法上要求，然從本案審查可以得知，如果釋憲者宣示，基於法治國家法律保留原則與法明確性原則之要求，凡處罰規定僅處罰之構成要件及法律效果應由法律定之，則難免誤導法律之適用者，尤其行政機關，以行政命令自行訂定相關之責任規定，使嚴重限制人民自由權利、且寓含對於個人行為之譴責、人格之貶抑的處罰規定，其處罰是否成立與如何成立之部分重要前提要件，未能完全由法律之明確規定得以預見，反得由行政機關自為決定，顯然違反法治國家基本原則[4]，是為目前釋憲實務上以法律保留原則作為「涉及人民權利之限制」的法規，其形式上是否違憲之單一憲法基礎之不足。 事實上本件增加「處罰對象及違反行政法上義務之人為多數時之歸責方式」亦應以法律或法律具體明確授權之命令規定的憲法基礎，是「法治國家處罰法定與處罰明確性之要求」，惟其內涵為何？如果處罰性法規通過了處罰法定與處罰明確的審查，是否還有適用憲法上一般法律保留原則審查的餘地？二者的關係如何？ |
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