大法官解釋 釋字第621號 |
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| 公佈日期：2006/12/22 |
| 解釋爭點 |
| 罰鍰處分具執行力後義務人死亡，得強制執行？ |
| 2.罰鍰處分作成後，並不當然即得強制執行 多數意見認為罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡而遺有財產者，行政執行處即得「逕」對其遺產強制執行。此種主張，亦與現行若干法律之明文規定，有所出入。例如稅捐稽徵法第五十條之二規定：「依本法或稅法規定應處罰鍰者，由主管稽徵機關處分之，‥‥‥，受處分人如有不服，應依行政救濟程序辦理。但在行政救濟程序終結前，免依本法第三十九條規定予以強制執行。」即明文罰鍰之處分，在其行政救濟程序終結前，免予強制執行。又如，社會秩序維護法第五十一條即明文違反本法案件之處罰（以裁處罰鍰為主要），於裁處「確定」後執行，即須該裁處處分於法定救濟期間經過後發生確定力者，始能執行。均非多數意見所通過之主文所示「罰鍰之處分作成而具執行力，即得強制執行」，顯示此種論述並非完全正確。大法官統一解釋法律，亦不能違背法律之明文。 3.尚未確定之罰鍰處分，對已死亡之違規行為人已失其警惕作用，從而亦喪失其繼續存在之意義而失效 違規行為人受罰鍰之裁處後，對之不服，依法提起行政救濟，而於行政訴訟程序中死亡者，依最高行政法院九十年十二月二十七日庭長法官聯席會議之決議，認為行政罰鍰係國家為確保行政秩序之維護，對於違規之行為人所施之財產上制裁，而違規行為之行政法上責任，性質上不得作為繼承之對象。如違規行為人於罰鍰處分之行政訴訟程序中死亡者，其當事人能力即行喪失。尚未確定之罰鍰處分，對該違規行為人也喪失繼續存在之意義而失效。又其繼承人復不得承受違規行為人之訴訟程序，受理行政訴訟之高等行政法院應適用行政訴訟法第一百零七條第一項第三款，以裁定駁回違規行為人之起訴。嗣後，最高行政法院多次裁定都一再重申此旨趣（最高行政法院九十年度裁字第一一一一號裁定、九十一年度裁字第一九五號裁定、九十一年度裁字第二三Ｏ號裁定、九十一年度裁字第五七八號裁定參照）。最高行政法院此種見解，顯示兩個意義，第一、違規行為人於罰鍰處分之行政訴訟程序中死亡者，尚未確定之罰鍰處分，對違規行為人也喪失繼續存在之意義而失效。蓋罰鍰之處分，須行為人本身具備責任能力並出於故意或過失，主觀上具有可歸責性及客觀上又有違規行為，始能裁處。而罰鍰之作用，著重在對違規行為人施加財產上之不利益，使生警惕，避免再為違規行為，以維護行政秩序，如違規行為人受罰鍰裁處後提起行政救濟程序中死亡者，處罰之對象既已不存在，尚未確定之罰鍰處分，對已死亡之違規行為人而言，已失其警惕作用，從而亦喪失其繼續存在之意義而失效。該罰鍰處分既然失其效力，即不能執行，更不能對義務人死亡後遺留之財產加以執行。第二、受罰鍰處分之違規行為人於行政訴訟程序中死亡者，其繼承人不得承受違規行為人之訴訟程序，係以罰鍰之裁處有高度屬人性為其理由。爭執罰鍰處分是否合法而提起之行政訴訟，必須調查行為人主觀上是否具備責任能力及責任條件，客觀上有無行為該當違法行為應受罰鍰處罰之構成要件。該等事實是否存在及具備，行為人知之最詳，其繼承人未必瞭解，如得由繼承人承受訴訟，對於罰鍰處分是否合法之調查與判斷，並無實益。且罰鍰處分之對象既已死亡而不存在，作成罰鍰處分以收警惕作用之目的已不能達成，因而亦失其繼續存在之意義而失其效力，如由繼承人承受訴訟再爭執其合法性與否，亦無意義及必要。 4.現行法並無「受罰鍰處分之義務人死亡遺有財產者，得就其遺產為強制執行」之明文 多數意見通過之主文，認為罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡並遺有財產者，即得依行政執行法第十五條之規定強制執行，並不問該罰鍰處分有無確定、有無對之提起行政救濟，以及義務人是否在行政訴訟中死亡，一概得就其遺產強制執行，顯然與現行稅捐稽徵法第五十條之二及社會秩序維護法第五十一條規定有所牴觸，並不正確，已如前述，並與最高行政院認為訴訟繫屬中尚未確定之罰鍰處分，因義務人死亡，喪失其警惕作用之對象，而失其繼續存在之意義而失效，即不應再執行之見解，迥然有別。而多數意見所持理由，係立法者如優先考量罰鍰制裁違規行為外部結果之本質，而認罰鍰用以建立法治秩序與促進公共利益之作用，不因義務人死亡而喪失，故應繼續執行，立法者就此立法，有其形成空間，並以行政執行法第十五條之規定，即為此種立法之表現。然行政執行法第十五條並無「罰鍰」一詞之規定，該條所稱義務人所指義務，亦非公法上金錢給付義務概念之全部，已詳如前述，多數意見所持論證，並不夠嚴謹。姑不論立法者就「受罰鍰處分之義務人死亡而遺有財產者，得就其遺產為強制執行」現行法上並無明文，縱使有此類似規定，亦須有堅強理由說明，何以受罰鍰處分之義務人死亡後，仍有對其遺產強制執行之必要性。此即涉及該罰鍰規定之目的與作用之問題。如不區分該罰鍰規定之目的與作用，而一律規定得就其遺產強制執行，是否與憲法第二十三條之比例原則相符，即有待考驗。亦非多數意見所言有「立法形成之空間」，即與憲法保障人權之意旨無違。 5.不能將「罰鍰對遺產之執行」等同於「全部公法上金錢給付義務之實現」而相提並論 多數意見認為義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行尚屬合理必要，係因「公法上金錢給付之能否實現，攸關行政目的之貫徹與迅速執行。此種論述，乃文不對題。本案之爭點，並非「公法上之金錢給付」亦非「全部罰鍰」執行之問題，而僅係受罰鍰處分之義務人死亡後遺有財產者，得否對其遺產強制執行之問題。不能將「罰鍰對遺產之執行」等同於「全部公法上金錢給付之實現」而相提並論，且何以罰鍰對遺產之執行，即可貫徹行政目的與迅速執行之理由，並無說明，即認為合理必要，亦嫌速斷。 三、多數意見所通過之主文及理由書，因有上述論證上之缺失，本席不表贊同，本席認為： 1.罰鍰之裁處，其作用乃對違規行為人施加財產上之不利益而予以制裁，使義務人心生警惕，避免再為違規行為，以維護行政秩序。如義務人於罰鍰裁處後執行前死亡者，則處罰的對象已不存在，縱使對其遺產加以執行在技術上可行，但是處罰的警惕作用已然喪失。再者，義務人死亡後，縱令其遺有財產，該遺產依民法第一千一百四十七條及第一千一百四十八條規定已為繼承人之繼承財產。堅持對遺產的執行，無異於對義務人以外之第三人，亦即繼承人，施加財產上不利益而形同處罰，實已違反「無責任即無處罰」或「罰及一身」等現代法治國家所確認之原則。 2.行政執行法第十五條，依其文義，尚不得解為係就「罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者，得就其遺產逕為強制執行」之特別規定。 3.行政執行法第十五條，其適用範圍應不包括其目的具有一身專屬性質之公法上金錢給付義務，如罰鍰或怠金在內。 4.立法者如欲使罰鍰於受處分人死亡後，仍得對其遺產強制執行者，必須另為立法加以明定，並且應以該罰鍰之目的與作用，係在使違規行為人不能保有其因違規行為而取得之不法利益者為限（行政罰法第十八條第二項參照）。一般以警惕作用為目的之罰鍰處分，因違規行為人已死亡，已失其警惕之對象，以罰鍰作為制裁手段並不能達成其警惕目的，應如最高行政法院之見解，認為該罰鍰處分已失其繼續存在之意義而失效，罰鍰處分既然失其效力，即不能執行，更不能對義務人死亡後遺留之財產加以執行。 |
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