大法官解釋 釋字第604號 |
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| 公佈日期：2005/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ |
| 總之，罰鍰的累進在本件僅有與比例原則是否相符的問題（本意見書貳、二、（三）參照），並無牴觸處罰法定原則的疑義。 二、多數意見本身違憲的理由 在自由民主的生活體制之下，不作為是人民的基本權利，要賦予人民作為義務必須特別明文規定，尤其必須注意保護法益的重要性[23]。如果多數意見堅持多行為觀點，則在違規構成要件實現之後，若要賦予行為人終止違規行為的義務，必須在構成要件明白規定，而且違反義務的次數既然決定違規的不法次數，也決定處罰的次數，也就是決定責任程度，都應該在法律中明白規定，例如明定「違規行為人未於二小時內離開禁止停車處所者，處新台幣六百元以上一千兩百元以下罰鍰。每逾兩小時連續處罰之。」只是在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則規定逾二小時可連續舉發，當然違背法律保留原則，也違反罪責原則，何況每逾兩小時即可計算一次這個規定，在法律規定不明確的情況下，並不能確定就是義務數（不法數）的計算標準。尤其九十一年七月三日增訂公布的道路交通管理處罰條例第八十五條之一第二項第二款，基於法律保留原則，已將兩小時的舉發間隔予以明文規定，多數意見對於自認為構成要件要素的時間間隔，卻准許立法機關授權行政主管機關自行訂定，遵守法律保留原則的立法機關改過了，大法官卻要把對改錯。 依照多數意見的多行為觀點，系爭規定必須被宣告違憲，強要解釋成合憲，只會使憲法受傷。憲法自己明明白白，或許不會被傷害，釋憲機關的釋憲威信，卻定然受到傷害。 伍、裁罰程序與違規行為數的評價 九十年一月十七日修正公布的同法第九條但書規定，違規行為人如認為舉發的事實與違規情形相符，得自動向指定處所繳納結案。該規定原本指違規行為人依全部罰單完納罰鍰，自然因而結案，但由於連續舉發、累進處罰，加上制裁作業流程的改進，裁決及執行程序可依舉發單的數量分別進行，因而如果違規行為人只就一個舉發事實完納罰鍰，在行政機關就該舉發事實的處罰程序業已終結，依據一事不再理原則，其他的舉發事實豈非不得再予處罰？ 程序是為了實現實體價值而存在，一事不再理原則是為了避免重複處罰。本件聲請所關涉的案件因為依舉發次數認定加重情節是否存在，在處理流程上即可能無法一次完結，則針對各個加重情節的各別結案只是一種中間程序，罰鍰未全部裁決前，程序尚未完全終結，如果違規行為人根據某一舉發通知而自動繳納其中一張罰單，只是自行承擔義務，還沒有一個終結程序的裁決，另就其他舉發事實加以裁決，當然不生雙重處罰的問題。 陸、結論 法國國王路易十四（1661至1715執政）說：「國家就是我」（L'etat c'est moi）[24]；功業彪炳的德國腓特烈大帝（1740至1786執政）則說「我是國家的首席僕役」（Ich bin der erste Diener des Staates）[25]。公權力自認為主人或自認為僕役，正好是人權意識高低有無的指標，在民主體制的國家，依據憲法審查基本權的限制時，首要之務，就是辨明法律規範是主人的支配規則或僕役的服務手則。要分辨公權力是自認為主人或僕役，檢視制裁規範是最有效的方法之一，藉由制裁規範可以察知公權力是謹守分際的僕人，還是僭越分際，自命為主人。嚴謹的制裁規範，最能豎立公權力的威信，而獲取人民的信賴，公權力如果真正想有所作為，運作順暢，獲得人民支持，最簡單的途徑，就是以嚴肅的態度面對制裁規範，當處罰人民出以戒慎恐懼的態度時，作為主人的人民才會全心託付，公權力也才不會時感制肘[26]。 禁止重複處罰之所以是人類社會古老的戒律，實在因為重複處罰會破壞處罰的威信，處罰的威信就是規範的威信，也就是公權力的威信[27]。本件解釋卻開宗明義違反比例原則，將一行為恣意解釋為數行為，本席至感惶恐。不是為了保護刑法的制裁理論，而是唯恐本院大法官率先示範操作一行為多重處罰，自毀憲法上的比例原則，爰提不同意見書如上，並提出另一種解釋論述如下： 解釋文 立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發違規行為，並予以加重處罰，以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。 道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。依中華民國八十六年一月二十二日增訂公布第八十五條之一規定，對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者考量長時間持續存在之違規行為，對公眾交通秩序可能造成嚴重影響，除得使主管機關以強制執行之方法及時除去該違規狀態外，並藉定時舉發持續存在之違規行為，以確認違規情狀之嚴重程度，而予以加重處罰，未違背法治國家一行為不二罰之原則，與憲法第二十三條之比例原則並無牴觸。 鑑於交通違規之動態與特性，立法者欲藉連續舉發以警惕及督促違規行為人儘速除去違規行為者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。道路交通管理處罰條例第八十五條之一得為連續舉發之規定，就連續舉發時應依何種標準為之，雖無原則性規定，但主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修正發布「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」，其第十二條第四項規定，以「每逾二小時」為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚屬適當。 道路交通管理處罰條例第五十六條第二項關於汽車駕駛人不在違規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後使用民間拖吊車拖離違規停放之車輛並收取移置費之規定，係立法者衡量各種維護交通秩序之相關因素後，使行政機關得於合理裁量範圍內，除對已經發生的違規事實加重處罰之外，並得逕行採取另一必要之執行手段，防止違規行為繼續存在，乃合併使用兩種效果不同的強制手段，不違反禁止雙重評價原則，與憲法上之比例原則並無不合。 【註腳】 [1]學說上（洪家殷，行政秩序法論，2000年7版2刷，頁133。）有誤以為狀態犯者，另吳庚，行政法之理論與實用，2005年，頁506，似乎將無照起造建築物歸類為繼續犯，如果無照起造建築物是繼續犯，裁處時效應該自建築制拆除後起算，而不是自建築物完成後起算。兩份文獻都局部誤解繼續犯與狀態犯的概念。 [2]Roxin, AT I, 3. Aufl., 1997, 10/105. [3]Roxin, AT I, 10/106. [4]在行為數的認定上有困難的是自動化的行為，這類行為應該成立一個獨立的構成要件類型。 [5]吳庚，行政法之理論與實用，頁469-490；陳敏，行政法總論，2004年，頁699、801；洪家殷，行政秩序罰論，2000年，頁1-10；城仲模，行政法之基礎理論，1999年，頁248-249；林紀東，行政法，1994年，頁361-362、377-378。 [6]在本件聲請，罰鍰的累進，僅涉及比例原則的疑義，並未違背處罰法定原則（本意見書肆、參照）。 |
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