大法官解釋 釋字第604號 |
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公佈日期:2005/10/21 |
解釋爭點 |
交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲? |
解釋意見書 |
協同意見書: 大法官 城仲模 本號解釋之案例事實為:聲請人於禁止停車區域違規停車,經交通警察依民國(下同)八十六年一月二十二日修正公布之道路交通管理處罰條例(以下簡稱處罰條例)第八十五條之一連續舉發,並由主管機關連續處罰,聲請人經用盡通常救濟程序,遂依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定聲請解釋。聲請人主張:(一)處罰條例第八十五條之一連續舉發之規定違反「一行為不二罰」及比例原則。(二)將「每逾兩小時,得連續舉發」之處罰條件,規定於「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」(處罰條例第九十二條第三項授權訂定,並於九十一年修正其名稱為:違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則),違反法律保留原則。 鑑於司法院大法官之解釋有拘束全國人民及各機關的效力,本席認為,大法官於從事憲法解釋之際,除須注意參酌先進學理之論述或相關比較法上之觀點,縝密闡釋憲法意旨,以解決個案爭議,維護人民於憲法上所保障之權利外,對於法學上素有爭論之問題,亦須發揮創意,提出其於法學上之創見,以作為其他機關解決相關法律問題時得以參考遵循之新標準。就本號解釋而言,除關於聲請人違規行為數之認定,及系爭法規有無違反「一行為不二罰」原則部分,本席仍有不同看法外,其他,就其結果而論,本席尚可贊同,然對於相關論述未明之處,仍擬予以表述清楚,是爰記之如下: 關於處罰條例第八十五條之一,是否違反一事不再理及比例原則而言,首應說明者應為處罰條例第八十五條之一「連續舉發」規定之性質。就違反處罰條例之事件,行為人經交通執法人員開單告發後,依同條例第九條之規定,有被主管機關裁罰之可能,故交通執法人員依同條例第八十五條之一對行為人為「連續舉發」者,其即有受連續處罰的可能。按行政法規中,立法者為達成其立法政策目的,經常利用對於人民違反法規之行為連續處罰的方式,要求人民遵守相關規定,以實現法規之目的,例如水污染防治法第四十條規定,事業或污水下水道系統排放廢(污)水,違反排放水標準,經通知限期改善仍未改善者,得按日連續處罰。就該規定之性質而言,學者有認為,連續處罰之目的,旨在藉由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務,故其重點應非在過去義務違反行為之制裁,而是針對將來義務履行所採取的監督方法,故以界定為「行政執行罰」為宜[1]。惟行政法規中「連續處罰」規定之性質,並未可一概而論,蓋就行政目的之達成,立法者本得選擇其認為適當合理之手段加以執行,該手段在法律上如何定位,本應由該法規範之制度設計出發,充分闡釋立法者之意旨,並就相關法律規定為體系性之解釋。就處罰條例之整體設計而論,執法人員於取締違規停放之車輛時,除得開單告發外,依處罰條例第五十六條第二項之規定,並應責令汽車駕駛人將車輛移至適當處所。另依同法第八十五條之一的規定,駕駛人「不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者,得連續舉發之;其無法當場責令改正者,亦同」。由此觀之,駕駛人因違反禁止停車之規定而被取締時,其因執法人員之責令,同時負有將車輛移至適當處所之義務,而此種義務應屬於行政執行法上的「可代替之行為義務」,依行政執行法第二十九條之規定,此種行為義務之執行方式僅有「代履行」一途,而不能處以怠金;據此,處罰條例第八十五條之一「連續舉發」之規定並無解釋為「執行罰」之可能,而僅能將其界定為「行政罰」[2]。 承上所述,若將處罰條例第八十五條之一「連續舉發」解為行政罰之性質,行為人違規行為之行為數的認定,即為判斷系爭規定是否違反「一行為不二罰」原則之關鍵。就本案而言,誠如多數意見所言,在禁停之處所停車,行為一經完成,即實現禁停規定之構成要件,在車輛未駛離該停車之處所前,其違規狀態一直存在。然而,對於此種行為人僅有一次行為決意,而為一次身體舉動之「自然意義」的一行為,若法律規定「得藉由舉發其違規之次數,確認其違規行為之次數」,而得予以連續處罰,其本質仍屬對於同一行為施加多次的制裁,而有違反「一行為不二罰」原則之疑義,並非如多數意見所述,係「對此多次違規行為予以多次處罰,並不生一行為二罰之問題」。 按「一行為不二罰」原則係禁止國家對於行為人之同一行為,以相同或類似的措施予多次之處罰,其憲法上之基礎乃在於法治國原則中之法安定性及信賴保護原則,蓋人民之違法行為受到國家的制裁後,法秩序已回復和平之狀態,無須對該行為再予處罰,且行為人對同一行為不再受處罰之期待,國家亦應予以維護。「一行為不二罰」原則雖有其憲法上之根據,惟立法者若為落實其他憲法價值,並實現各種之保護委託(Schutzauftrag),而須採行多樣之維持秩序措施(Ordnungsmaβnahmen)、執行行為(Vollstreckungsakte)或預防措施(Präventivmaßnahmen)時,並非完全不得就人民之同一行為多次地給予不利益處分,亦即該原則並非將國家對於人民之同一行為,予以數次制裁之可能性完全排除[3]。職此,本院大法官亦於釋字第五O三號解釋(關於人民違反租稅法律而予以處罰之事件)中闡明,同一行為違反數個租稅法律規定而應處罰者,如其必須採用不同方法而為併合處罰,以達行政目的所必要者,即得併合處罰。 此外,「一行為不二罰」原則除係為落實法安定性及信賴保護原則所必要者外,其亦為憲法上比例原則之表現,蓋若對於人民之行為予以一次之處罰即可達到目的,即無予多次處罰的必要,因此,立法者對於行為人之同一行為予以連續處罰之規定,必須受到比例原則的檢視[4]。就本案而言,處罰條例第八十五條之一「連續舉發」措施,其目的在於排除交通障礙、維持交通順暢及避免交通事故之發生,其以連續處罰之方式課予行為人金錢給付之義務,進而強制人民遵守處罰條例禁止違規停車之規定,應有助於上開目的之達成,而符合適當性原則。再者,就立法者為達成前述目的,應選擇如何之手段始符合必要性原則而言,其故可選擇對於同一違規行為僅予一次處罰之方式為之,但之所以須「連續舉發」的原因即在於,交通執法人員對行為人為第一次舉發後,仍無法促使其遵守法定義務使然,故連續舉發仍不失為係達到目的之較為有效的手段。然或謂國家若能對於人民違反禁止規定之行為,以強制執行之方式來排除違法的狀態,仍不失為有效且對人民權利侵害較小之手段;對此,處罰條例第五十六條第二項,確實授權行政機關對於違規停放之車輛,得予逕行移置之權力,但在考量到行政資源之有限性,主管機關對於所有違規停放之車輛,並無法皆以拖吊車拖離之方式來排除違規之狀態,因此,基於行政效率之考量,在逕行拖吊之執行手段,現實上並無法行使之情況下,以連續舉發之方式來達成行政目的,仍未違反必要性原則之要求。此外,就採取「連續舉發」之手段,與維持交通秩序、確保交通安全之公共目的間的合比例要求而言,該手段對於目的之達成並未顯然失衡,是系爭規定亦與狹義比例原則之要求無違。綜上所述,處罰條例第八十五條之一「連續舉發、連續處罰」之規定,雖授予行政機關得對人民之同一行為予以多次之處罰之權力,然其係為達成公益所必要,且未違反比例原則,尚不得指摘其為違憲。 |
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