大法官解釋 釋字第243號 |
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| 公佈日期：1989/07/19 |
| 解釋爭點 |
| 公務員受免職或記過處分得提行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 一部不同意見書： 大法官 鄭健才 一、依五權憲法權力分配之設計，國家與公務員之關係，在基本上本無外國所謂「特別權力關係」之問題： 為防止有權者濫權，而有分權之說。在西方以三權分立說為主導，使立法、行政與司法三權互動而又互制。關於國家用人權，操之於行政機關之手。被用之人為公務員，乃具有特別身分之人民。其與國家之關係，歐陸國家傳統上倡「特別權利關係」說。即行政機關為圓滿達成對外服務全體人民之使命，對內必須整飭公務員之服務紀律。公務員違反紀律而受不利益處分時，就公務員本身亦為人民之觀點言，雖與人民受不利益之行政處分同，但因此為內部之紀律關係，本團體自律原則，排除司法權之審查。亦即公務員此時不得循一般人民受行政處分之行政救濟程序，以相抗爭。第二次世界大戰後，人權意識高張，漸感此種「特別權力關係」說，影響為公務員之人民司法受益權，有使行政機關易於濫權之弊，因而有揚棄「特別權力關係」說之主張。多數國家從而作適度之採納。使公務員受特定程度之不利益處分時，得與一般人民同，而循行政救濟程序，進入司法審查領域。 「特別權力關係」說，由盛而衰，有其時代背景。而其承認行政機關對於公務員之不利益處分。為「行政處分」，則始終如一。 我國現行憲法為五權憲法，有其獨特之權力分配設計；與三權憲法國家用人權操之於行政機關之手者大異。依憲法第八十三條規定，考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。形成對於行政機關用人之「憲法牽制」，非法律所能改變。上述行政機關對於公務員濫權之弊，猶有發生之可能，殊難以想像。（目前行政機關正感人事束縛太甚）而行使此種「憲法牽制」權之人，為考試委員。憲法第八十八條規定：「考試委員須超出黨派以外，依法律獨立行使職權。」與憲法第八十條關於法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判之規定相較，考試委員與法官，幾無差別。就此憲法設計之制度言；保障公務員，司法權能，考試權亦能。此獨特之權力分配，實早巳擺脫「司法牽制行政」之構想，而另立「考試牽制行政」之模式。 不僅如此，我國憲法又進一步使國家對於公務員之懲戒處分權，不但脫離行政機關，而且脫離考試機關。於憲法第七十七條規定由司法院掌理公務員之懲戒。所謂懲戒處分包括撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡（參見公務員懲戒法第九條）。此等處分，至此在憲法上定位為「司法處分」，行政機關就此僅有懲戒動議權而無懲戒處分權。其保障公務員之程度，較之視懲戒為「行政處分」，行政機關享有處分權之國家，自又有過之而無不及。 由是而言，我國憲法對於公務員之保障，特設「雙軌保障」制，分為「司法保障」與「考試保障」；不同於對於一般人民之保障。除懲戒外，其餘概歸「考試保障」之範圍，毋勞司法介入。若謂「考試保障」並非最後之保障，司法仍應介入，則憲法第七十七條獨提「懲戒」二字，有何意義？依其第八十三條所「保障」者又為何物？ 任何國家機關（包括立法、司法、考試、監察機關），固因均有其行政，而有「行政處分」之行政救濟問題。惟機關內部對於公務員之處分，係屬「內部處分」。憲法既不以之為「行政處分」（懲戒為「司法處分」），或雖以之為「行政處分」（懲戒以外之其他內部處分）而另有「考試牽制行政」以為終局解決（如調職之「行政處分」須經銓敘審查）。巳足防止行政機關之濫權。亦無既經「考試牽制行政」，又須再經「司法牽制考試」之理。否則「考試牽制行政」成為多餘，五權憲法之特徵盡失，而與三權憲法置考試於行政之內同矣。 要之，依我國憲法規定，國家與公務員之關係，在基本上本無外國所謂「特別權力關係」之問題。祇以自清末變法，我國成為單向法學「輸入國」，引進西方進步之法制概念，不遺餘力。或因求功心切，概念本身，常被用作價值判斷之標準；寖假而有「概念專制」（The tyranny of concept ）之現象。就本案而論，解釋文從「特別權力關係」概念中，破繭而出，仍為三權分立理論之產物。即使正確，似亦為「修憲」問題，而非「釋憲」問題。所謂：「全然背離用語者，乃為推測，而非解釋。」（It is guessing, not interpre tation, which altogether departs from the letter. ）。「考試保障」在未「修憲」前得背離乎？ 二、對於公務員採「雙軌保障」制，並不妨礙公務員受一般處分（非「內部處分」）時之行政救濟機會： 公務員所受之「內部處分」，均與其現在職務有關；而相應於公務員服務品質之要求。懲戒（「司法保障」）及懲戒以外之其他內部處分（「考試保障」）皆屬之，俱如前述。但除此「內部處分」外，公務員亦有受與其現在職務無關之一般處分（即非相應於服務品質之要求）者，此時實與一般人民受行政處分之情形相同，而與上開「雙軌保障」制無涉。例如：公務員因辦理退休而請求原服務機關核發服務年資之證明，而受不予核發之一般處分時，公務員即得對之提起訴願或行政訴訟。此經本院作成釋字第一八七號解釋在案。釋字第二Ｏ一號解釋，並作進一步之闡明。公務員究以公務員身分受「雙軌保障」，抑以人民地位受與一般人民相同之保障，悉視所受處分之性質而定。非謂除「雙軌保障」外，不再受一般保障。「雙軌保障」自不妨礙公務員受一般處分時之行政救濟機會。 |
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