大法官解釋 釋字第783號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本條例施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權?
 
 
二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量
查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布,84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定:「公務人員退休金,應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之,並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布,85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定:「教職員退休金,應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布,86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例(下稱86年服役條例)第27條第1項規定:「軍官、士官退伍除役給與,應由政府與現役人員共同撥繳費用,設立基金負責支付之,並由政府負最後支付保證責任。」系爭條例第8條第1項亦明定:「第6條所定退撫基金,由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之,並由政府負最後支付保證責任。」(註4)
上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退撫給與;如基金發生收支不足時,自應有因應之道。
上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭條例,未特別針對基金收支不足之情形,設相關因應之方式,而規定由政府負最後支付保證責任;在解釋上並未排除於基金收支確有不足時,政府得另採行其他因應措施,包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高支付能力等。
另由共同提撥制之精神而言,其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作(公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照);此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下,國家在以預算支應之前,採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施,符合制度之本意。從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與,由政府以預算適時介入,以維持基金之運作。
綜上,政府負最後支付保證責任意旨在於,於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時,政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲,應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視,而不因上開政府負最後支付保證責任之規定,即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
三、退撫給與並非遞延工資之給付
薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付,乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和(教師待遇條例第2條、第4條及第13條參照)。由於在職期間確定,薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與,其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金,於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得,與薪給無涉。同理,年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之薪給無關,亦難謂其屬遞延工資。再者,勞退新制之勞工「個人退休金專戶」,係由雇主於受僱人任職期間,依月提工資分級表,按受僱人之薪資分級,提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶,受僱人於符合退休條件,始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金(勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照),性質上或可解為遞延工資之給付,然公立學校教職員月退休所得之總額,繫於退休後餘命之長短,二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。
四、第8條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背
系爭條例第8條第2項規定:「前項退撫基金費用按教職員本(年功)薪額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率,按月由政府撥繳百分之六十五,教職員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準,由原8%至12%,提高為12%至18%之規定。
提高共同撥繳費用之基準,固將減少現職人員每月可支配收入額,而限制其財產權,雖會增加現職人員之負擔,然其係於系爭條例施行後,始對未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。
按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題,基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量,本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。
 
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