大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
綜上,原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景,嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象,然實非可歸責於受規範對象,且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開(二)1、2、3之理由,上開調降原退休所得之相關規定,對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的:(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員,因服務期間之不同,退休所得之顯著差異;(2)消除兼具舊制與新制年資者,因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡;(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;(6)延緩政府培育人才提早流失,以及(7)延續退撫基金之存續,維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益,且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度,得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
七、倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於按第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密
查調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展,保障退休人員老年經濟生活安全,經檢討原有退休制度不合宜之處,並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案,分階段改革。系爭法律之制定,係短程改革之作為,旨在檢討現行制度,期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益,解決急迫財務危機。是本案所應審酌者,係政府為解決公務人員退撫基金瀕臨於120年破產之財務危機,及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代(25年至30年)之現階段改革效益目的(註9),所採取系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段,其對受規範對象之財產權所造成不利影響,是否違反比例原則。
如前所述,本院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性,其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當,及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。
查依銓敘部所提系爭法律草案,其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年,即第1、2年降為9%;第3、4年降為6%;第5、6年降為3%;第7年起降為0%;另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%,調降期程15年,並將因此節省之退撫費用支出,以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定(諸如起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素)不變之情形下,如實際提撥率調至18%,公務人員退撫基金用盡年限預估可由原120年延後至139年;如實際提撥率調至15%,則可由原120年延後至134年。此有銓敘部提出之106年度「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」稱節省之退撫經費支出全數挹注公務人員退撫基金,將使該基金用盡年限預估可由原120年延後至139年可稽。
系爭法律附表三於審議期間,立法者除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限(如退休年資35年為60%,15年為30%)之架構,另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月,使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除;就年度調降退休所得替代率期程及幅度,則綜合考試院版草案(調降期程為10年,每年調降1%,共調降10%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為70%,15年為45%)及銓敘部版草案(調降期程為15年,每年調降1%,共調降15%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為60%,15年為30%),最後上開附表三規定,調降期程定為10年、每年調降1.5%,共調降15%(註10)。由於上述二調降期程及每年降幅之設定,將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金(第40條第1項參照),在上開起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素不變情形下,系爭法律「現階段改革效益」之目的將可能提前達成。
倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施(例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額),俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。
八、第67條第1項前段規定與系爭法律改革初衷不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求
系爭法律第67條第1項前段規定:「公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,係基於退休所得替代率與本俸計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定(系爭法律附表三參照)。本俸部分,於系爭法律施行前已退休者,依系爭法律施行日(107年7月1日)同等級現職人員本俸2倍計算;於系爭法律施行後退休者,以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本俸2倍計算,均不再隨現職人員待遇調整而更動。為貫徹依系爭法律第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的,國家自有維持依系爭法律重新審定之退撫給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務(系爭法律施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照)。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務,與系爭法律改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。
 
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