大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| （二）自辦重劃制度的違憲性 由上述重劃制度既然帶有追求公共利益之重要目的，且其份量與日俱增，「非徵收論」的見解認定重劃利益以維護私益為主，附帶增進公益為輔的見解，當已過時。從而，即便重劃對人民的誘因僅是等值（或可望增值土地），這也和徵收的法定要素─應以市價補償，或以等值地補償─，並無太大立意與程度上的差別。 更何況，重劃制度基本上應當是公權力運作的事項，相關法律無不對推動重劃事宜的組織、程序與要件，詳加規定，且是公法法規與公權力（行政處分）之屬性，再再表明重劃與都市更新、其他土地政策與都市計畫的措施同，皆是政府責無旁貸之職責。因此，除非依法委託私人執行外（行政程序法第十六條），此責任不當委由私人來進行之。 準此，儘管我國平權條例第五十六條至第五十八條，規定重劃有三種類型，包括公推公辦（第五十六條）、民推公辦（第五十七條之重劃區內私有土地半數以上贊成重劃者，應優先進行之）及民推民辦（第五十八條）三種。但實施此制以來，絕大多數的案件皆為第三種的民推民辦，亦即為本號解釋所討論的類型，在此即發現重劃制度被誤用與濫用的嚴重情形[24]。 這種自辦重劃之所以比公辦數量來的多，顯然是符合了「孳孳為利」的人性。這可以解釋為何平權條例不強調重劃的重大公益，反而拋出「獎勵重劃」的誘因─除了獎勵的措施外，還加上強制重劃的範圍及於公有土地之上─，試想，人民自行推動重劃，要耗費許多金錢、時間與精力來進行重劃計畫的擬定、預算的估計與分配、說服他人加入及繁複的行政作業⋯⋯，若云無強大的重劃利益在背後驅使，該推動重劃者豈會如此天真與充滿正義感的來推動與進行重劃[25]？難道是平權條例的獎勵規定，已經達到「動之以公益」的效果乎？其答案已呼之欲出矣。 這種出於算計、且是絕對有利於推動者巨大利益的動因，不僅在重劃事件，也在都更事件都到處斧鑿畢露，本席在釋字第七Ｏ九號解釋一再提及，但似乎未獲得立法檢討的迴響也。 因此，自辦重劃制度的主動權，完全操在申請重劃者的一方，主管機關即使擁有核定權與審核權，可以想見，完全處於被動配合的情況之下，難免會使公權力產生名為「遂其所願」、「順民所好」，實則是被「挾持」的現象？ 鑒於國家必須將推動公共利益攸關的土地政策，交付在自己的手上，避免公權力不彰與不作為，並淪為私人可能濫用重劃機會，造成侵犯他人權利，增加自己不法利益的「助手」。本席主張我國立法機關應當仿效德國與日本法例，將重劃制度納入政府獨掌的職權。例如，德國聯邦建設法（BauGB）第四十六條第二項明白規定，實施重劃，乃是地方政府（鄉鎮）以自我負責的方式來推動與執行之，俾配合都市計畫與都市發展的目的。可知推動重劃的主體，必然是公權力機構─至少是可以制定都市計畫的鄉鎮自治團體以上─，不許可私人進行之。同時，同條文第三項亦規定：人民對於重劃計畫的擬定與實施，並無請求權，亦即，未許可人民有發動市地重劃的主觀權利也。 然而，相對於德國如此的強調市地重劃乃是公權力實施之履行都市計畫的專屬權限，不開放給私人。固然可以防止「廉售公權力」（Ausverkauf von öffentliche Gewalt）之嫌，但是否也會使民間要求市地重劃的動力無法彰顯？為此，日本採取許可私人參與重劃的法制。日本在一九五四公布的「土地區畫整理法」，以及一九六三年公布的「新住宅市街地開發法」等（以後迭經歷次修正）都有類似的制度，例如，土地區畫整理法規定有七種重劃方式，其中五種為公辦重劃，二種為私人推動，分別為個人（由宅地所有權人）或土地區劃整理合作社（由數位宅地所有權人組合），來推動進行。但在個人推動時，是由全體所有權人同意方可。至於該合作社推動時，則由超過三分之二以上成員許可。但這種私人的角色僅是推動作用，重劃工作的實際進行，仍由地方政府執行之，其情形與我國平權條例第五十七條的「民推公辦」，頗為類似也[26]。這也是本席認為我國應該採納私人「協力」重劃的模式，最多止於此種。 既然重劃是追求重要公益為主，相關的公共設施，也應由公力承擔，因此，毋庸由重劃區內的人民來承擔。此點，德國聯邦建設法（BauGB）第七十八條便規定：負責重劃計畫的鄉鎮，應承擔所有重劃的費用。同樣的，日本則由各級政府分別承擔重劃費用，俾使參與重劃人民毋庸承擔太重負擔[27]。 由此可見，重劃區所有土地，既然在重劃後已經劃分出一部分提供為公共設施之用，原來的所有權人已經喪失該所有權（雖然平權條例第六十條第三項「非常善心」的規定了折價抵付的共同負擔土地總面積，不能超過百分之四十五為原則）。既然重劃區人民已經為了公共利益而犧牲了不少所有權，豈能夠還要求其自費興建該公共設施乎？豈非一條牛剝二層皮，是否過度侵犯人民之財產權？而且政府在重劃計畫中，可以獲得公設用地的所有權，又可完整的獲得所有已完成的公共建設，是否全部取之於人民乎[28]？特別是在人民一手推動與執行之自辦重劃，以及沒有公有土地加入重劃區內的案例為甚！政府無尺寸之功，卻能夠獲得一大批公共建設，豈非「取財於民」的不當得利？ 然而，觀諸我國主管重劃的主管機關，似乎對此並不覺有愧。依內政部的資料顯示，至民國一Ｏ四年十二月為止，全臺總共完成的重劃面積為一五,九七七公頃，取得道路、溝渠等用地，計五,三六七餘公頃，近三成的用地；而節省政府建設經費達八,七四七億餘元，似乎為可洋洋得意之政績。如果相信上述公開資訊並未浮誇─例如，該取得五千餘公頃的公設用地，並不包括所有重劃區內原有的公有土地─[29]，則吾人不禁要問：此些土地豈非全由重劃區人民的手中獲得？而所謂「節省政府建設經費」達八千億餘元，是否本應花在政府徵收或價購公設用地，而後投入建設之上而必須花費的總數？ 這個說法並非無據。實際上已經出現了地方政府，為了避免付出高額的經費以取得公共建設用地，或避免付出拆遷費，而允許自辦重劃計畫者，來進行重劃，或是利用納入重畫計畫的使用方式，而將某些不必要變更其使用區分之他人土地納入公共建設，如此，地方政府即可不費吹灰之力，與花費一毛錢，即取得土地矣。此種專為「政府財政利益」的案件之合法性，竟然也可以獲得法令與司法訴訟的承認[30]。 原來如此，若非錙銖來自於重劃區人民之手，則政府又何德何能可以「節省」了八,七四七億餘元，又獲得了五,三六七餘公頃的土地，我國政府堪稱「生財有道」！果其然，政府何不傾全力在全國大力推動重劃，國庫豈非可「日進斗金」乎？然而，公辦重劃制度似乎效果有限，豈非與「現實好處」相互矛盾！ |
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