大法官解釋 釋字第739號
公佈日期:20160729
 
解釋爭點
本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為:獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件,是否合憲?同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知土地所有權人等規定,是否合憲?同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序,是否合憲?平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率,是否合憲?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 湯德宗 提出
大法官 黃虹霞 加入
大法官 蔡明誠 加入
大法官 林俊益 加入
緣臺中市政府於中華民國九十五年十一月十三日[1]及同年月十五日[2]核准臺中市整體開發地區內之土地所有權人李錦佃等七人發起成立之鑫新平自辦市地重劃區籌備會(下稱鑫新平籌備會),並於民國九十七年一月二十二日依該會之申請,核定[3]鑫新平重劃區範圍及重劃區名稱;嗣並代為擬定細部計畫草案,經公開展覽、舉辦說明會及提交臺中市都市計畫委員會決議後,於民國九十七年九月八日公告「擬定臺中市都市計畫(整體開發地區單元八)細部計畫案」計畫書、圖,自發布日起實施。鑫新平籌備會於民國九十七年十一月六日及同年十二月八日分別檢附相關資料,申請臺中市政府核定重劃計畫書,及更名為「臺中市中科經貿自辦市地重劃區」,臺中市政府卒於民國九十七年十二月十九日核准[4]實施市地重劃計畫。聲請人胡天賜[5]為鑫新平自辦重劃區內之土地所有權人,因不服前揭臺中市政府核准實施市地重劃之決定,遞經訴願[6]、行政訴訟[7],均遭駁回。茲以確定終局判決(最高行政法院一OO年度判字第一七九O號判決)所適用之平均地權條例第五十八條第三項、獎勵重劃辦法第八條及第二十條等規定,有違憲疑義,聲請本院解釋。另,臺灣桃園地方法院民事庭為審理該院一O三年度訴字第二一八四號撤銷會員大會決議事件,認應適用之平均地權條例第五十八條第三項規定,有牴觸憲法第七條、第十條、第十五條及第二十三條之疑義,依本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九O號解釋意旨,聲請解釋。經司法院大法官第五一二O次全體審查會議決,併本案審理。
本解釋以本院釋字第七O九號解釋為藍本,審查自辦市地重劃相關規定,並宣告:
1)民國九十五年六月二十二日修正公布之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第八條第一項之規定[8],於擬辦重劃範圍內土地所有權人未達十二人時,僅要求須有所有權人過半數之發起,即可成立籌備會,漏未規定發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率;於土地所有權人為十二人以上時,僅要求須有七人之發起,即可成立籌備會,漏未規定發起人人數占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率,亦未規定發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率,難謂實質正當,不符憲法要求之正當行政程序(解釋理由書第四段參見,釋字第七O九號解釋解釋理由書第六段對照)。
2)獎勵重劃辦法第九條第三款(籌備會申請主管機關核定擬辦重劃範圍)、第六款(籌備會申請主管機關核定及公告重劃計畫書,並通知土地所有權人)、第二十條第一項(籌備會申請主管機關核定擬辦重劃範圍)及第二十六條第一項(申請主管機關核准實施市地重劃)等規定,依法均屬重劃會之職權(平均地權條例第五十八條第一項參見),卻交由籌備會行使,已逾越平均地權條例第五十八條第二項[9]之授權,有違法律保留原則(解釋理由書第五段參見)。
3)獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦「重劃範圍」之程序,既未要求主管機關設置適當審議組織,亦未要求主管機關於核定前應給予利害關係人陳述意見之機會,又未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人;同辦法關於主管機關核准「實施重劃計畫」之程序,既未要求主管機關設置適當審議組織,又未要求主管機關應將該計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人,且未規定主管機關應以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核准之市地重劃計畫,分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等,均不符憲法要求之正當行政程序(解釋理由書第六段參見,釋字第七O九號解釋解釋理由書第五段及第七段對照)。
4)平均地權條例第五十八條第三項[10]關於申請核准實施市地重劃之「同意比率」規定,如非太低而違反憲法要求之正當行政程序,當屬立法形成之自由(本院釋字第七O九號解釋參見)。其縱未如都市更新條例第二十二條第一項區分不同類型,採取不同之同意比率,尚難遽謂違反比例原則與平等原則(解釋理由書第八段參見)。
關於以上審查結論,本席敬表贊同,審議過程中並協力形成可決之多數。茲謹就部分重要論理,略作補充說明如后。
一、本解釋以「憲法要求之正當行政程序」,明確統攝「程序正當」與「實質正當」兩下位概念,使我國憲法上「正當(法律)程序」之保障益臻完備
本席前在本院釋字第七O九號解釋提出「協同暨部分不同意見書」,直言本院自釋字第三八四號解釋,以憲法第八條第一項為基礎,引進「正當程序保障」(due process guarantee)以來,固已正確釋示其內容兼指「程序上正當程序」(procedural due process)與「實質上正當程序」(substantive due process),惟釋字第七O九號解釋釋示都市更新條例第十條第二項[11]關於申請主管機關核准「都市更新事業概要」之「同意比率」過低,不符「憲法要求之正當行政程序」一節,乃誤將「實質正當」與「程序正當」混為一談,致誤以「嚴格審查基準」(strict scrutiny)為審查,而指摘該項規定「顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務,即不符憲法要求之正當行政程序」,其論理容值商榷。
按「程序上正當程序」(簡稱「程序正當」)要求公權力機關(含立法、行政及司法等機關)擬剝奪人民生命、自由或財產前,應踐行相應之公正、公平程序,俾相對人及利害關係人得適時為防禦(答辯);「實質上正當程序」(簡稱「實質正當」)則要求法律規定之內容須合乎基本的公平正義(fundamental fairness)。換言之,「程序正當」所審究者,乃公權力之行使「應經如何程序方為正當」的問題;而「實質正當」所關切者,乃法律規定之內容是否「公平合理」,從而得使之發生法之拘束力的問題。
 
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