大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 如今，通說斤斤於被強制重劃者的財產權利，可以藉由重劃完成後獲得「等值」土地來交換，故未侵犯其財產權利云云，豈非倒置憲法財產權的重心於第二道防線、且是次要的「財產價值保障」，放棄了防衛力最強的第一道防線之首要的「財產標的存續保有之保障」[18]？ 何況土地重劃後，可使用的土地必然減少，故有些財產權人未必能分配到土地或未達最小分配面積者，便以現金補償（平權條例第六十條之一第一項），此時，所獲得的「補償金」，豈非與徵收補償相同乎[19]？土地法第一百三十六條及一百三十九條也有相類似的規定[20]。為此，本號解釋聲請人曾主張自辦重劃已和區域徵收無異，並非毫無依據也。 同樣的，在重劃區內如有工廠等財產權，重劃後已不得再有該工廠等設施。即使獲得重分地，但工廠設備等形同廢除，必須在重劃區以外，另起爐灶，甚至已經無法繼續復原。此時德國實務界也承認其為徵收之侵害。可見重劃與徵收已相互重疊，不能再嚴格區分矣[21]。 所以，重劃制度不僅在追求私人利益，已經偏向公益導向，超過了一般財產權人的社會義務之界限，另一方面其強制力也顯現在針對特殊個案（實現都市計畫或整建計畫所具體指定的重劃範圍之財產權人），也和徵收的個案效力頗為類似。兩種制度已經日益拉近。重劃的目的是否與徵收的目的一致，都是最高度的公共利益――即公共福祉（Wohl der Allgemeinheit）？德國相關法律中並未明言。但由推敲相關條文，即可持肯定說。 舉例以明之，德國聯邦建設法第一條第五項明定都市計畫的目的為：「都市計畫是為了城市持續發展所定，俾使能符合對後代負責之社會、經濟與環保要求之需，同時也為保證符合公共福祉之社會正義的土地使用。」在此提出的「符合公共福祉」之目的，正與德國基本法第十四條第三項所揭示的徵收目的乃在「符合公共福祉」，用語完全一致。同樣的，德國聯邦建設法第八十七條第一項規定：「徵收處分只能對個案，且因為公共福祉所需，並且無其他可行方法達到徵收目的時方得為之。」也是使用同一的用語。這在德國法律用語上，唯有最高度的公共利益，方能使用「公共福祉」之用語，否則只須使用「公共利益」即可，因此都市計畫使用此高度價值的法律用語，當有其一定的意義也[22]。 從而，德國聯邦建設法第四十五條已經規定，為了配合都市計畫，而對土地─不論有無建物與否─進行開發或重新整建而採行之重劃，即可屬於為達到公共福祉所為之行為也，故公益的考量上，重劃與徵收都具有同樣程度之公益性。為此，本號解釋多數意見在理由書第八段：「⋯⋯查市地重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益，以及原有土地上之他項權利人之權益，⋯⋯」也似承認了重劃的「重要公益」的價值。當然，多數意見沒有將此寶貴的見解，反映在強化重劃制度的憲法價值，從而採行最嚴格的審查標準來促使該制度發揮其保障財產權人的功能，至為可惜也。 但這種立法上的用語，雖表示已經大幅度偏向承認重劃具有徵收色彩的見解，但仍未為學術界及實務界的所完全採納，仍有待時間來統一其見解。但大方向應是朝「徵收論」發展，如此方可確實保障財產權，也避免實施土地整建都市計畫等政策，在方法上要適用好幾套寬嚴不一的標準。 然而，我國立法上與學說上，最多仍只停留在採行「替換原則」，且將重劃利益偏向「私利維護」。此狹窄之見，也衍生出重劃公共建設費用，由重劃者承擔是否合憲之問題。 第三，與徵收不同之處─須承擔公共設施興建之費用。 按理說，重劃區內所設立的公共設施最直接受益的對象，固然是區內人民――亦即，可藉重劃區內交通、衛生等設施提升，使人民享受更高品質的生活條件，土地價值自然有增漲之機會。乍看之下，似乎為重劃區人民所獨享之利益。因此，輔以重劃並非等於徵收之見解，重劃利益既然主要由參加重劃者享有，因此，必要的公設支出，應當屬於重劃的成本，而依「受惠者分擔成本」的原則，當由重劃受益人分擔之。 我國的重劃法令，莫不循此原則。例如，平權條例第六十條第一項及農村社區土地重劃條例第十一條第二項皆有明確的規定[23]。 這種將重劃利益完全視同「參加重劃者利益」，從而分擔重劃費用的見解，完全與本號解釋之立論、與所有有關重劃法律對重劃功能與目的之規定，乃兼重公益與私益，甚至偏向公益的見解，大相逕庭。正如同徵收一地後興建公共設施─例如，交通設施、興建垃圾處理或能源設施、公園、水土保持⋯⋯─，其所帶來的利益，也絕非限於原地區內之財產權人所能享受也。而是各地區都可能牽涉到的公共利益，且是極重要的公共利益，方賦予該徵收行為合憲與合法的依據。 依此道理，所有重劃區內公共設施興建的費用（包括公共設施用地及各項費用），特別是配合都市計畫、在災後重建等，都可以將徵收的目的，與利用重劃來相結合。例如，利用災後重劃的機會安置其他受到災害的其他居民之用。便是一個利用重劃來達成再分配土地給參加重劃人，以及「兼惠」其他弱勢族群，以達到重大的公共利益之目的也。重劃之制度，作為整體土地整建制度之一，性質已經大幅轉變，不再是傳統之「單純換地」，而融入了徵收的公益在內。 |
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