大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 湯德宗 提出 大法官 黃虹霞 加入 本案憲法疑義，一言以蔽之，即關於中央法律所規定之電子遊戲場業（俗稱電玩業）營業場所距離限制，地方得否（以自治條例）為更嚴格之規定？如答案為肯定，則地方得更嚴格之程度有無界限？前者涉及「中央與地方權限劃分」問題，後者涉及人民「營業自由」與「社會安寧」（尤其環境安寧）之公共利益間，應如何權衡的問題。 中央為管理電子遊戲場業，並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，於民國八十九年制定公布電子遊戲場業管理條例（參見該條例第一條）。第九條第一項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」（下稱「法定距離」）。第十一條第一項規定：「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應⋯⋯向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業⋯⋯」。嗣經濟部電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點（八十九年三月二十九日訂定發布[1]，九十八年四月八日[2]、九十八年四月二十九日[3]修正發布，下稱作業要點）第二點第一款第一目規定：「申請作業程序：電子遊戲場業⋯⋯，申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：（一）營業場所1.符合⋯⋯自治條例⋯⋯規定」（下稱系爭規定一）。詎臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例（一ＯＯ年十一月十日制定公布[4]）第五條第一項第二款規定：「電子遊戲場業之營業場所應符合下列規定：⋯⋯二、限制級：⋯⋯應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院、圖書館一千公尺以上」（下稱系爭規定二）；臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（九十五年六月二十八日制定公布[5]，九十九年十二月二十五日臺北縣改制為新北市繼續適用[6]，一Ｏ一年十二月二十五日期限屆滿而失效[7]）第四條第一項規定：「前條營業場所（按指電子遊戲場業營業場所，包括普通級與限制級），應距離國民中、小學、高中、職校、醫院九百九十公尺以上」（下稱系爭規定三）；桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（九十六年一月四日制定公布[8]，一Ｏ三年十二月二十五日公告，自同日起繼續適用[9]）第四條第一項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院八百公尺以上」（下稱系爭規定四），均較前揭「法定距離」（五十公尺以上）更長。系爭規定二並增加前揭電子遊戲場業管理條例第九條第一項所無之「保護場所」（幼稚園及圖書館）。 本件為本院首次就「地方得否自定較中央更嚴格之規範」所表示之憲法見解，影響至深且鉅。本席不贊同多數意見之審查結論（系爭規定一、二、三及四皆未違反憲法中央與地方權限劃分原則、法律保留原則及比例原則），尤難贊同多數意見之論理，爰提出不同意見書如后。 一、系爭規定一已增加法律所無之限制，爰非屬細節性、技術性之規定，應認違反法律保留原則 關於系爭規定一，多數意見認係屬「細節性、技術性之規定」，尚不違反法律保留原則（解釋理由書第二段參見）；惟關於系爭規定一之內容是否已「增加法律所無之限制」，卻避而不談。 上開「作業要點」有兩種可能之法律定性：「法規命令」或「行政規則」。解釋理由書第二段雖援引電子遊戲場業管理條例第十一條第一項第六款之規定（「六、營業場所之地址及面積」），然並未據此定性上開作業要點為「法規命令」[10]；反謂：其「僅指明申請核發上開級別證或變更登記應適用之法令，為細節性、技術性之規定，是系爭規定一尚未牴觸法律保留原則」。 上開作業要點定性為「行政規則」，從而無須法律之授權，是否正確？按本院自釋字第四四三號解釋[11]以來所確立之「層級化法律保留原則」，行政規則僅能規範「執行法律之細節性、技術性次要事項」。為符合憲法第一百七十二條[12]所定之「法律優位原則」，行政規則所規範之「細節性、技術性事項」，自不得「增加法律所無之限制」。是故本院解釋先例每以「行政命令之內容並未增加法律所無之限制」為佐證，闡釋各該案中之系爭命令屬於「細節性、技術性之規定」參見本院釋字第四五六號[13]、第四七九號[14]、第五三Ｏ號[15]、第五六二號[16]、第五六六號[17]、第五八一號[18]、第六Ｏ五號[19]、第六五八號[20]解釋）。反之，如命令之內容「增加法律所無之限制」，則不能定性為「行政規則」，以免行政機關規避應有之法律授權，而違反法律保留原則。茲系爭規定一要求電玩業者向地方政府申請電子遊戲場業「營業級別證」時，應（並）「符合⋯⋯自治條例⋯⋯規定」，顯然增加了法律（前揭電子遊戲場業管理條例）所無之「申請（實體）條件」，如何能說是「細節性、技術性之規定」？ 多數意見以系爭規定一「僅指明申請核發上開級別證或變更登記應適用之法令」，暗示其並未「增加法律（電子遊戲場業管理條例）所無之限制」，實忽略「自治條例」與中央「法令」因涉及不同法律主體（分具不同法人格），而有「中央與地方權限劃分」問題，未可等同視之。對此，多數意見於解釋理由書第二段末尾曾試圖回應：「惟各地方自治團體所訂相關自治條例須不牴觸憲法、法律者，始有適用，自屬當然」，可惜答非所問！蓋地方自治團體所訂相關自治條例縱使未牴觸憲法及法律，其內容實質上仍可能「增加法律所無之限制」。系爭規定二、三及四分別將電子遊戲場業營業場所之距離限制由「法定距離」（五十公尺以上），增長為一千公尺以上、九百九十公尺以上及八百公尺以上，即解釋理由書第五段末尾亦不得不承認，謂：「對人民營業自由增加之限制⋯⋯」。 綜上，多數意見將系爭規定一定性為「行政規則」，僅有結論（謂「其為細節性、技術性之規定」），而無理由（未說明其內容何以並未「增加法律所無之限制」），乃未能證立。 |
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