大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 的確，追究政治責任與監督行政權的有效性，必須給予國會充份的事實調查權力，吾人相信，國會藉此獲得嚴肅與客觀事實，而非靠著立法委員以訛傳訛，甚至臆造、拼湊枝節獲來的資訊，作為立法的動機與標的，更能夠提升立法的品質。 但有利必有其弊，一路開綠燈的擴大國會資訊取得的權限，也應當同時保障可能侵及國民的基本權利，例如隱私、通訊、人格權與人性尊嚴等，亦可能干涉國家司法權力與其他憲法機關的權限，破壞法治國家的權力分立原則。正如同賦予國會強有力的調查權限，有如給與「利刃」一把，但該利刃可以自傷傷人，仍應給與「刀鞘」。 故本號解釋雖然已了立法院應注意維護關係人權益及尊重其他憲法機關權限的「警語」，但其效力仍極空泛而無力，有待立法院及朝野政黨，努力行使自制與填補憲政漏洞的職責。例如，德國聯邦憲法法院在一九八四年七月十七日公布著名的「弗立克案」（Flick-Urteil）（註二十二）中曾經提及者：要行政機關主動提供卷證，讓國會找出破綻與違法之處，供其追究責任，的確是強人所難，但這也是行政向立法負責的特徵所在。但在要求私人協助國會調查義務方面，則刑事訴訟法上強調「不自證己罪」（nemo tenetur）的原則，仍應當適用之。這也是將刑事訴訟法原則，一併適用到國會調查權行使之上，我國立法院調查權的法制對此仍極空泛，而有加強立法之必要（註二十三）。 本號解釋多數意見在保障人權方面很睿智的踏出了一步，強調了立法院行使調查權亦應尊重正當程序，這是法治國家對所有實施公權力都課予的「程序正義」。也惟有靠著程序正義取得的真相，才有理由相信，基於該「真相」所採行的任何對策，才不致於欠缺正當性。為此，本席想起了曾經讀到美國著名的法學家亞倫‧德蕭維茲（Alan Dershowitz）在一本著名的大作「給年輕律師的信」一書中，所說出的一句名言： 「認為毋庸透過正當程序，即可揭露真相，乃最危險不過的想法。（註二十四）」（There are few more dangerous ideologues than those whobelieve that truth can be arrived at without process.） 我們贊成立法院要有充分的調查權，包括文件的調閱權在內，但我們也同時堅持：國會必須依法治國的原則嚴肅且節制的行使此權力，決不可濫用之，以侵犯人權與分權之原則。亦即：必須以嚴整的法律程序規範此最有濫權之虞的權限，才能夠確保此制度不致於使此最高民意的「神聖機關殿堂」質變，淪為揭發、渲染與傳播國民隱私或抒發個人恩怨的是非之所。立法院應當從速完善構建此一法制：既要磨礪調查權這把利刃，同時要打造一個完善護衛刀鋒的刀鞘，兩者缺一不可，我國國會立法與國政監督的品質提升，即將有恃也。 【註腳】 [1]大法官在釋字第633號解釋亦曾論及立法院調查權之問題，但未逾越釋字第585 號解釋之範疇，故以下論述仍以釋字第585號解釋為主。 [2]按本院另在釋字第627號解釋提及行政特權的理論，在該號解釋認為此特權為「行政權固有之權能」，有可能「影響或干預行政部門有效運作之資訊」都包括在內。但該號解釋意旨則顯然偏重在屬於國防、外交或其他國家機密等事項，方可包括在此特權的範圍。如果採此狹義的範圍論（行政特權無異於「機密特權」），則除少數刑事案件會涉及機密外，其他絕大多數的刑事偵查案件，即不會涉及此，從而無法作為拒絕交付卷證的理由。本號解釋是否維持釋字第585號或第627號解釋的意旨？即有必要加以澄清。 當然，就行政特權的理論是否完善而足以充分的引入調查權行使的實務之中？釋字第585號解釋引入時，並沒有詳加討論。實則，此理論雖產生在美國，但也並非可以作為行政權抗拒國會調查權的有效利器。就以喧騰一時的「水門案」為例，對國會與聯邦最高法院要求尼克森總統交出白宮所擁有的錄音帶，尼克森總統便祭出行政特權理論而拒交，但聯邦最高法院終究還是作出裁判，認定尼克森的行政特權無效，必須交出錄音帶。可參見美國訴尼克森案（United States v. Nixon，418 U.S. 683（1974））。 [3]例如，日本憲法第62條及德國基本法第44條，威瑪憲法第 34 條。 [4]例如德國聯邦憲法法院，在2009年6月17日作出了一個重要的「國家情報局」判決（BND-Urteil, BVerfGE124, 78ff.）便認為主管機關必須對於國會調查委員會所要求提供的文件，如基於類似我國釋字第585號解釋所提及的行政特權理論，例如，行政機關內部政策形成過程的文件，凡是政策的準備、參與部會人員的意見等等，屬於行政自我負責的核心領域，都可以拒絕提供。但主管機關必須要說明清楚。然而，德國聯邦憲法法院也對國會此種文件，以及要求相關人員作證的調查權限，五個強制的憲法界限：必須基於特定的提案程序；遵守分權的原則；如涉及到國家機密時要強調國家福祉的優先；應注重保障基本人權，特別是人性尊嚴；應遵守禁止權力濫用原則，一旦涉及權力濫用時，國會調查權即應消滅。見BVerfGE124, 118ff. [5]Peter Badura. Staatsrecht. 5.Aufl. 2012. E.47. [6]德國基本法第44條即明文提到：「國會調查委員會之決議不受司法審查」。從而即使人權因該決議而受有侵害，人民仍不得訴請法院就此決議加以審查，或追究國會議員之責任。 [7]例如，德國聯邦眾議會調查委員會職權行使法第36條規定，涉及到隱私的案件，如作為證據，必須比照國防或外交機密等，以秘密會議的方式審議，同時，議員與工作人員即負有保密的義務。立法院職權行使法第52條亦有類似的規定：「文件調閱之調閱報告書及處理意見未提出前，其工作人員、專業人員、保管人員或查閱人員負有保密之義務，不得對文件內容或處理情形予以揭露。但涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者，於調閱報告及處理意見提出後，仍應依相關法令規定保密，並依秘密會議處理之。」該條文有必要再擴充其內容，將資訊涉及人民隱私、營業秘密、通訊自由等，一併比照秘密事項處理，且保密人的範圍應及於立法委員之上。可參見陳淑芳，德國之國會調查權，台灣本土法學雜誌，第78期，2006年1月，第53頁以下。 |
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