大法官解釋 釋字第682號 |
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| 公佈日期：2010/11/19 |
| 解釋爭點 |
| 中醫特考有零分或專科平均或特定科目成績未達規定者不予及格，違憲？ |
| 這種見解殊值懷疑！難道立法者願意讓考試機關「開大門」的掏空自己決定國家考試的及格標準？吾人再細查該條文第二項條文的語意，乃明白說明為「前項及格方式」，顯已將此及格方式，限定在第一項範疇之內。此種謬誤，本號解釋多數意見也肯認之矣，不無令人遺憾。 按拉丁法諺「明示規定其一者應認為排除其他」（expressio unius est exclusio alterius）乃釋字第三號解釋所援引的原則，即不可另為解釋其乃訓示與列舉規定[1]。再比較系爭考試規則第一條第一項之規定：「本規則依專門職業及技術人員考試法第十五條規定訂定之。」所引之系爭母法第十五條：「專門職業及技術人員各種特種考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。前項考試規則應包括考試等級及其分類、分科之應考資格、應試科目。」，其中明顯並無對於「及格標準」另外授權之規定。 此外，查諸系爭三種及格方式乃於民國八十八年十二月二十九日立法院修正系爭母法第十九條第一項條文時才增加之規定。在此之前，已有實施這種規定，但是以命令的方式為之。為了「法制化」，才將三種及格方式予以「明文化」。該規定嗣後於民國九十年五月十六日修正公布成為現行條文，二次修法的立法理由及立法委員討論，都認為授權考試機關「彈性使用」此三種及格方式，已足以控制中醫特考之品質[2]。故由立法過程，並沒有留下立法者願意讓考試機關可以大幅度地另行決定附加條件，進而「掏空」或「限縮」立法者對於及格的門檻規定之授權範圍。如果有的話，立法者為何不在系爭母法中明白規定類似下列內容：「針對不同考試，如有訂定特定科目之最低及格標準、或其他及格之方式之必要時，考選部得以命令定之，報請考試院同意」的文字？ （四）考試及格「附加若干科目最低及格門檻」之規定，有無「子法逾越母法」之嫌？ 本院大法官解釋雖然許可法律（如醫師法）對重要事項明白規定外，許可屬於細節及技術性事項，得授權主管機關以命令補充之。但也特別強調，在「無增加母法所無之限制」前提下，方得許可之（本院釋字第五四七號解釋）。吾人即應當檢視本號解釋原因案件所涉及中醫特考的「若干科目最低及格門檻」，有無牴觸此見解。 由上述（三）所敘及主管機關認為其所制定的系爭考試規則與總成績計算標準，乃「合法授權制定子法」，可以附加各種考試的及格要件（包括及格最低門檻），再加上系爭母法施行細則亦有此類似的規定，變成了令人眼花撩亂的多重限制。茲以本案中醫特考的及格最低門檻為例： 第一層規範為「最低門檻的通用規定」：系爭母法施行細則第十條第二項已有授權訂定各科目及格的最低門檻之規定：「前項總成績滿六十分及格或以錄取各類科全程到考人數一定比例為及格者，若其應試科目有一科成績為零分、專業科目平均不滿五十分、特定科目未達規定最低分數者，均不予及格。缺考之科目，以零分計算」[3]。 這條規定顯然牴觸了母法的規定。按母法並沒有類似這種附加若干科目及格門檻，包括有一科零分，專業科目平均不滿五十分，及特定科目未達最低分數，都不能及格。顯然的此三個要件已經限縮了立法者對於及格方式的決定，豈無增加人民法律所無之限制與負擔？ 再而其又授權考試機關可以自行決定「特定科目」，以及「最低標準」，作為及格的條件。顯然不僅範圍何在（科目為一般科目或專業科目？）以及最低標準（究竟是五十分還是六十分？），都付諸闕如。按法治國家強調法律秩序安定及可預見性，法律授權即必須明確使其授權範圍與限度，都可以使受規範者的預見之。故系爭母法施行細則第十條第二項之科目最低門檻已牴觸授權明確性原則。 第二層規範，也是和前述施行細則同樣的規定，見諸於系爭計算規則第三條第一項規定：「‥‥‥採總成績滿六十分及格‥‥‥者，其應試科目有一科成績為零分，或專業科目平均成績不滿五十分，或特定科目未達規定最低分數者，均不予及格；‥‥‥」。 第三層規範，則為專門針對中醫師特考所制定的系爭考試規則第九條第三項規定：「本考試應試科目有一科成績為零分或專業科目平均成績未滿五十分或專業科目中醫內科學成績未滿五十五分或其餘專業科目有一科成績未滿四十五分者，均不予及格。」 相形比較之下，可知第一層（第二層法規）和第三層法規之間即有了不同的規定：專業科目必須每一科皆需滿四十五分以上，而內科學必須滿五十五分。這二個條件卻是由第三層法規獨自規定出來。 由上述的「及格要件附加衍生性」，可以清楚得知系爭母法已經拘束不了其施行細則；施行細則也拘束不了各種考試的考試規則，才會演變出三種單純的法定及格標準，卻有多種的「異形」限縮，如果仍倡言對人民沒有不可預見或不必要的負擔，以及沒有造成權利受損時，何有聲請本號解釋之悠悠之口？ 因此，為了確保法治國家的法律安定性，所衍生出來的「可預測性」原則，考試及格的標準只有此三種。如欲避免產生母法「立法從嚴」，淪為由三個子法形成的「解釋彈性與從寬」的弊病，本席認為本號解釋應當嚴格審查子法有無逾越母法以及釐清混亂的所謂「附加要件的特別授權」的問題。 （五）系爭母法最新修正草案已有「自覺性」的「補破網」修正規定 針對系爭母法第十九條第二項規定能否毫無疑問的解釋為考試機關得另定及格方式，包括指定特別科目的最低及格門檻標準；以及第十五條明定之考試規則中應包括之內容，並未包括「及格方式」之疑惑，考試院顯已了然於心。依考試院函送立法院最新版之系爭母法修正草案（民國九十九年十月十二日，院總字第一三三九號），已提出澄清式的「補實」規定。 對於本號解釋爭議「風暴中心」的系爭母法第十九條第二項「前項及格方式，由考選部報請考試院定之」之規定，修正草案第十六條已刪除之，併入到系爭母法原先已有規定訂定考試規則部分（系爭母法第十五條）。而該原來系爭母法第十五條對於考試規則的內容，亦明定增加「考試方式、考試方法、成績計算、及格方式、考試辦理次數、期限」（草案第十一條及第十二條）。 另對於系爭母法欠缺對若干科目設定最低門檻規定，引發子法逾越母法的疑慮。新版草案在第十六條第二項於刪除現行法（第十九條第二項）之規定後，特別增訂下列新的第二項規定：「專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之」。細察此新增的條款中的「成績特別設限」，無疑即欲對本號解釋之爭點「最低門檻規定之有無」來予解套！而新草案此三條文字之修正立法理由，皆提出乃「依授權明確性原則」所為之修正也。 綜觀此最新版之草案，已經體會出考試院已有自覺性「覺昨日之非」，而「幡然改正」的決心與具體付諸實踐的「補破網」行為。相形之下，本號解釋反而仍為考試院之「昨日之非」為背書，豈為妥適乎？ |
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