大法官解釋 釋字第682號 |
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| 公佈日期：2010/11/19 |
| 解釋爭點 |
| 中醫特考有零分或專科平均或特定科目成績未達規定者不予及格，違憲？ |
| （二）考試及格的要件乃適用法律保留原則之「重要事項」 如上述大法官對於法律執行之主管機關得針對技術性或細節性事項訂定「補充」性質之命令，而可以免除嚴格法律授權明確性原則之束縛，但此一前提必須是「次要性事項」，而非「主要性或重要事項」。而哪些才屬於必須由立法者自行決定、不能委託行政機關以命令定之的重要事項？基本上應由立法者予以判斷。 以考試事件為例，過去本院曾認定「應考資格」非屬於細節與技術性性質之次要事項（釋字第五四七號解釋）；而哪些職業才屬於需要經過國家考試為執業要件的專門與技術人員？亦可以由立法者決定（釋字第六五五號解釋）；至若其他事項，例如各種考試的科目、及格的標準‥‥‥，是否亦有所謂「依事物本質」來論，應屬於考試權運作的「核心」事項？易言之，應當保留給考試院作專業判斷，而不允許立法權的介入？這種所謂「考試保留」的概念，已由上文提及，似乎並無存在的憲法依據。而本解釋原因案件所涉及的考試及格方式，既然已經立法（系爭母法第十九條）決定為重要事項，且為考選部有關本案釋憲意見說明書（99.09.29，下稱考選部說明書）所承認。但本號解釋原因案件所經過之最高行政法院（九十四年度判字第Ｏ一五四一號判決）卻認為系爭母法及醫師法「已就應考資格等重要事項予以規範」，至於其他事項，包括及格方式，即屬細節及技術性事項。最高行政法院這種明顯悖於系爭母法之解釋，也被本號解釋多數意見所採納。此觀乎本號解釋理由書第二段有下述的說明：「‥‥‥專門職業人員考試之應考科目暨及格標準之決定，關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權雖有影響，惟究其事務本質，除由立法者直接予以規定外，尚非不得由考試機關基於法律授權以命令規定之。‥‥‥」此項見解，顯然一反本院釋字第六五五號解釋之立論，「稀釋」了法定及格標準的重要性（故本號解釋有所謂「關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權雖有影響」的說法）。重要的是這種把「重要要件」降格後，已經不再適用「重要性理論」，才可以導出「惟究其事務本質，除由立法者直接予以規定外，尚非不得由考試機關基於法律授權以命令規定之」的見解，從而不適用嚴格的「授權明確性」原則。 故本號解釋理由書第一段的立論，誤解考試事務的重要事項之認定。此「防波堤」一潰，接連著重要性理論與授權明確性原則，也隨之崩潰，自然會一路導論出錯誤的決定，自不為奇！ （三）母法規定三種及格方式的「質變」—三個同位階「子法」的授權「附加限制」？ 由本號解釋文可以得知，關於特考及格的要件，雖由系爭母法（第十九條第一項）的規定予以明定，但卻透過了三個子法加以所謂的「補充」，造成了其內容產生重大「質變」的效果。吾人不妨仔細檢視一下這一個變得更加嚴苛之質變過程。 首先系爭母法的第十九條第一項規定：「專門職業及技術人員考試得視等級或類科之不同，其及格方式採科別及格、總成績滿六十分及格或以錄取各類科全程到考人數一定比例為及格。」；第二項規定：「前項及格方式，由考選部報請考試院定之。」；第三項規定：「專門職業及技術人員考試總成績計算規則，由考選部報請考試院定之。」本條文第二項及第三項都有「由考選部報請考試院定之」的規定，考選部便針對不同的考試種類，訂定了許多種「總成績計算規則」。對於各種特考的「考試規則」，系爭母法第十五條規定也有「由考選部報請考試院定之」的規定，中醫特考即為其中之一。 除了系爭母法本文、各種考試之「考試規則」及「總成績計算規則」外，系爭母法的「施行細則」第十條第一項也針對母法的三種及格方式加以細部規定：「依本法第十九條規定，其及格方式採科別及格者，指各類科各應試科目之成績，以各滿六十分為及格。但會計師高等考試國文成績，以達當次考試該科目到考者之平均成績為及格。部分科目及格者准予保留三年；其未及格之科目，得於連續三年內繼續補考之，期限屆滿尚有部分科目未及格者，全部科目應重新應試。採總成績滿六十分及格者，指各類科總成績依專門職業及技術人員考試總成績計算規則計算後滿六十分為及格。採以錄取各類科全程到考人數一定比例為及格者，指依各該考試規則之規定，以錄取該類科全程到考人數之一定百分比為及格」。 這種母法規定及格的方式，透過「概括授權」制定的子法（系爭母法第二十六條）規定所制定之「施行細則」，卻又被兩個所謂「特別授權的子法」（系爭考試規則及系爭計算規則）所「補充」。此在本號解釋關於「及格最低門檻」的法規範來源上，便出現了「多重加碼附加限制」的嚴苛現象。 質言之，比較系爭母法第十九條與施行細則（第十條第一項）相關規定，可非常清楚的發現：系爭母法法第十九條第一項所明定的三種及格方式，已經被施行細則第十九條第一項加以明確的規定，而具有可適用性。按理說，當母法與施行細則的規定已經十分詳盡地規定，而達到了可在具體案件實施的程度，即無庸再依賴執行機關訂定「細節性或技術性」的細部規定。此時，再訂定此些規定而達到與母法及施行細則內容發生牴觸，且增加人民法律所無之負擔時，即屬於逾越母法之規定。 此外，由於母法施行細則需經過立法院的審查，因此，具有更高度的合法性基礎，相對於其他同樣授權制定之法規（例如前述考試規則及總成績計算規則）之無庸經過立法院審查，施行細則即和此位階較低，且屬於高度、純粹的細節性與技術性規範不同，對於此兩個「低位階」之子法，施行細則之規定應具有「優先性」及「不可牴觸性」。 從而依據系爭母法第十九條第二項之規定（前項及格方式，由考選部報請考試院定之），考試機關即應當就此三種及格方式，在各種專門職業考試中（包括特種考試），彈性選擇及運用之。這是因為母法是一個「通用法」，提供每年國家舉辦數十種專技考試之標準。每種考試要如何決定錄取標準，則必須「三擇一」，讓考生有所預見且讓考政機關有所遵循。這才是系爭母法第十九條第二項之所謂：「前項及格方式，由考選部報請考試院定之」之用意，即針對每種類型的考試，考選部都必須決定採行何種及格標準，訂在考試規則及總成績計算標準之內，報請考試院同意。是為適用「通用法」下的授權命令。同時，系爭母法施行細則，也同樣屬於「通用法」，應受到其他授權命令的適用。 然而這種母法及其施行細則應為「通用法」，應當拘束所有授權考選部制定各種考試及格之子法。這個嚴整的法規適用原則，及法規間的位階關係，卻被考試主管機關所誤解。試觀本號解釋主管機關考選部的理由（見前項說明）即認為各種考試規則及總成績計算標準，都同樣來自系爭母法第十九條第二項的授權，且乃「另外授權」，可以逸出同條第一項的三種法定及格方法之外，而另附加其他及格的要件。 |
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