大法官解釋 釋字第641號 |
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| 公佈日期：2008/04/18 |
| 解釋爭點 |
| 菸酒稅法第21條規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 李震山、許玉秀 中華民國九十一年一月一日施行之菸酒稅法第二十一條（下稱系爭規定）規定：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新台幣二千元之罰鍰。」本號解釋認為「應處每瓶新台幣二千元罰鍰」之處罰方式，因牴觸憲法第二十三條之比例原則而違憲，本席等敬表贊同。惟就宣告系爭規定違憲之理由及其至遲於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用兩部分，認有補充說明之必要，爰提出協同意見書。 壹、立法權行使有欠妥適之處 在闡釋本意見書兩項重點（貳、參）前，有必要對立法權行使的周延性，為扼要的背景說明。首先，菸酒稅法中罰則之規定，係對違反菸酒稅徵收行為之處罰規定，而系爭規定與稅捐事件無直接關係，純係經濟行政管制之一般處罰規定，除非有必要納入刑法、公平交易法等法之制裁體系內，否則理應將之規定於菸酒管理之相關法令，不宜「夾帶」於菸酒稅法之「附則」當中[1]。圓鑿方枘的結果，除導致異其專業管轄機關及救濟程序外[2]，尚凸顯立法者未顧及行政制裁體系建立之不易及法律類型細緻化之深意[3]。其次，更有甚者，系爭規定之處罰方式，立法理由雖引臺灣省內菸酒專賣暫行條例（九十一年五月二十二日總統令廢止公布）第三十八條為參考依據，惟查該條係就未依公告價格出售米酒者「處二千元以下罰鍰」，而非如系爭規定「處每瓶新台幣二千元之罰鍰」[4]。失之毫釐，尚慮謬以千里，罰鍰上限植為每瓶罰額，其失焉僅止於毫釐。 在我國有意加入世界貿易組織（WTO）而須改變菸酒專賣經濟管制之轉型過渡期間，立法者為回應特定的輿論民情，在時間壓力之下，未能客觀細究長期嚴格經濟管制與投機居奇間的複雜因果關係，尚可理解。惟試圖以法律為重罰之特效工具，期快速遏止可能失衡的市場供需結構，藉以回應民意並稍卸除有關機關之仔肩，則有使法律工具化而生「法律之上尚有權力」，即rule by law之疑慮。若暫捨此不論，單就立法考量確欠周延所產生法規定及法執行之責與罰失衡之風險，概由雖可咎責之被處罰人完全承受，恐亦非事理之平。從本件聲請原因案件之不法獲利未達新台幣兩佰萬元，核定罰鍰卻逾新台幣壹億元以觀，縱將不易客觀估算的「社會成本」一併加諸被處罰人身上，仍難免構成責與罰極端失衡（grossly disproportionate）之結果。相同情形亦可見於原因案件外依系爭規定裁處之諸多類似（平行）案件（Parallefälle)[5]。此時，確需賴釋憲者以超越行政、立法、司法權力之上的憲法衡平視野，加以審酌。多數意見針對上述「夾帶」之立法瑕疵，解釋理由書僅略陳「本質上乃為穩定米酒市場所採之經濟管制措施」，對防免日後再輕易發生類似立法情形，助益恐將有限。針對「責罰失衡」之立法瑕疵則毫無著墨，或為表現尊重立法形成自由之司法謙抑，然未能適切從權力分立相互制衡之立場，指出或闡明「正當目的不能證立手段妥當」之理念，頗為可惜。 貳、宣告違憲之理由部分 宣告系爭規定違憲之理由，應可歸納如下： 人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，自應根據違反義務本身情節之輕重程度為之（本院釋字第六一六號解釋參照）[6]，系爭規定並未考量每瓶出賣單價或實際獲利程度，有無囤積事實或影響交易秩序，不問情形一律處每瓶新台幣二千元之罰鍰，尚有未洽。至於多數意見：「固已考量販售數量而異其處罰程度」論理是否太過單一，尚有待檢證[7]。 系爭規定並未斟酌其他同等能達立法目的，且不致造成行為與處罰不能相當之方法，例如：比較功能同為維護市場秩序之公平交易法，明定罰鍰上下限額（第二十四條與第四十一條之規定參照）[8]；或比較性質同為菸酒行政管制之菸酒管理法，輔以不法利益倍增罰鍰（第四十六條以下之規定參照）[9]。惟多數意見係以「其他相關法律並無與菸酒稅法第二十一條規定達成相同立法目的之有效手段」為理由，認為系爭規定「尚屬維護公益之必要措施」。本席等對其究否屬「必要」保留存疑，蓋與多數意見論理之邏輯，以及對事件因果關係之理解，有所出入而各異其趣。 系爭規定未設合理最高額之限制。茲以遺產及贈與稅法第四十七條規定為例：「前三條規定之罰鍰，連同應徵之稅款，最多不得超過遺產總額或贈與總額。」設有合理最高額之限制，方不致於無限上綱[10]。此外，嚴厲如刑罰者，尚會為某些極端情況設一定門檻或調整機制，例如：刑法第五十一條、第五十九條及第六十一條之規定等[11]，藉以避免過度逾越而有違反比例原則之虞，舉重明輕，立法良窳判明如鏡。 前揭三點理由相加，「顯然過苛」之結果勢所難免。其除過度侵害財產權外，甚至在嚴重情形下，將導致被處罰人破產而危及生活最低尊嚴之保障並影響其改過重生，亦可能易生被處罰人脫產之負面行為，凡此均恐非主管機關制裁之原始目的。特別值得一提者，「顯然過苛」之案件已累積相當數量，已非純屬「個案」問題。蓋若僅有少數個案產生處罰過苛情形，尚不能必然推導所依據之法律違憲。因為，縱然適用合憲法律，亦可能在特殊狀況下，產生少數責與罰極端失衡之個案，而此時，僅需由行政裁罰或司法審判機關，依立法目的、狹義比例原則或其他相關法原則處理即可。多數意見認為系爭規定之所以違憲，係少數處罰過苛個案因未設「適當之調整機制」，致無法合乎「個案實質正義之要求」而生。但本席等認為，過苛案件俯拾皆是，矛頭顯直指系爭規定之處罰方式，至於未設適當調整機制，是該處罰方式之當然結果。若將兩者勉強予以分離，倒置其因與果，確可達到強化立法者「維護公共利益之重要性與急迫性，而有其形成之空間」理由的正當性，但與宣告系爭規定違憲之結果間，尚難調合。 |
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