大法官解釋 釋字第637號 |
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| 公佈日期：2008/02/22 |
| 解釋爭點 |
| 公務員服務法第十四條之一違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 李震山 本號解釋宣告公務員服務法第十四條之一（下稱系爭規定）合憲，本席敬表贊同。但對解釋宣告方式，認有再補充說明之必要，爰提部分協同意見書如下： 本院向來解釋中，宣示法規與憲法「尚無牴觸」之意旨，但同時諭示立法者「應從速檢討修正」、「應檢討修正」、「宜予（應）通盤檢討修正」或「宜檢討改進」者，不在少數。[1]在憲法及法律均無明文情況下，考量既得權益之保障及對立法形成自由之尊重，本院自行創設解釋宣告模式，自有其價值與貢獻，本號解釋亦採此種模式。 採以上解釋宣告模式，立法者若能本於解釋意旨，在不具修補義務與未附期限下，據以檢討修正系爭規範，應予肯定。[2]若立法者怠於作為，本院解釋之內容又不足以提供法院審判標準，甚至對現存歧異見解之解決幫助不大，針對法官聲請而作成解釋之意義與功用就失色不少，此乃本席特別關心之焦點。[3]在有此顧慮情形下，釋憲者若能在系爭規定「尚屬合憲」之意旨下，揭示「應如何‥‥‥方符憲法意旨」之見解，或較能發揮大法官以憲法解釋法律之警示與闡明功能。此種解釋宣告模式本院於釋字第五三五號、第五八四號解釋中皆曾運用過，且因解釋文或解釋理由書較充分地闡明憲法意旨，因而獲致所期待之結果。[4] 宣告法律合憲後，復揭示警示或籲請立法者（Appell an den Gesetzgeber）改進內容之判決方式者，德國法上有所謂「警告性裁判」（Appellentscheidung）可資參考。[5]就其警示應檢討部分，立法者於裁判公布後，則負有「修補義務」（Nachverbesserungspflicht）。立法者倘怠於作為，則應由法官本於解釋意旨，在具體個案中實現憲法之付託（Verfassungsauftrag），藉以彰顯憲法之最高性，並踐履立法與司法皆受憲法解釋拘束之法理。[6]由於本號解釋未採取此種宣告模式，故針對系爭規定及其重要關聯規定應檢討事項，未再進一步為較具體之闡明，僅指出：「惟公務員服務法第十四條之一之規定，係採職務禁止之立法方式，且違反此項規定者，依同法第二十二條之一第一項規定，處二年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金，攸關離職公務員權益甚鉅，宜由立法機關依上開法律規定之實際執行情形，審酌維護公務員公正廉明之重要公益與人民選擇職業自由之均衡，妥善設計，檢討修正，併此指明。」頗為可惜。 本席贊成前述「攸關離職公務員權益甚鉅」之關鍵，就本件而言，公務員服務法第二十二條之一與屬構成要件之系爭規定，本質上尚難分割，均屬刑事庭法官論罪科刑時所應適用之條文，兩者間具有「重要關聯性」。[7]但由於聲請人並未指摘，倘大法官深入探究本件違反義務採取行政刑罰之必要性，以及科處刑罰而涉及人身自由、財產權之妥當性等，則不免遭「聲請外解釋」質疑之嫌。然本席認為，至少於此仍應就有密切關係且具憲法解釋價值之部分，與工作權保障而為聯結，並據此進行系爭規定之審查，從而於解釋中至少應作出如下指陳；刑事庭法官於論罪科刑時，仍應就公務員在職時「職務直接相關」之要件，審慎認定行為人就原任職務是否具備監督、管理、許可或承辦等權責，並就公務員離職後擔任之工作，客觀上有無因此存在利益衝突或利益輸送之情形，主觀上行為人是否明知有該等情形而仍執意擔任特定職務，從而可認定具備犯罪之故意等詳加審酌，系爭規定之禁止手段連結同法第二十二條之一之刑罰制裁，方符憲法保障選擇職業自由之意旨。 上述本於憲法意旨之法律解釋，與純就法律所為解釋之結果不同，得作為立法者未修法前，法院自為判決之依據，藉以防杜個案中適用系爭規定，對離職公務員選擇職業自由過度限制之可能性。當然，立法者亦有相當可能怠不履行修法義務，而法院審判仍遭無法合理保障離職公務員選擇職業自由之質疑，此時，進而有權聲請者依法提起類似之釋憲案件，系爭規定即應承受嚴格審查，甚至可能獲違憲宣告之結果，此乃警告性解釋使「修補義務」不致淪為訓示性質之必要配套措施。[8]從權力分立相互制衡之觀點而言，此種介於合憲與違憲解釋之中間宣告模式，會是一種可取的運作模式。 此外，若能將本院於審查本案中已多所審酌之下列事項納入「併予指明」部分，應有助於日後法制之續造整備；包括系爭規定不問離職公務員原承辦業務之性質與重要性，或是否於離職後因所從事之工作而必須利益迴避，未設例外[9]而一概禁止離職後三年內，擔任與其離職前五年內職務直接相關之營利事業特定職務，及採禁止擔任特定職務之方式，是否會使行為人易於規避而影響立法目的之有效達成，以及應併同考量特別法與公務員服務法相關規定之衡平等。[10] 本號解釋係由法官聲請所作成，法官於確信系爭規定違憲時，不待終局裁判確定，即能適時開啟法官、立法者與大法官間之三面對話，此種從具體個案出發的具體（或稱附隨式）規範審查，較諸抽象規範審查更能貼近個案事實。法官聲請釋憲制度，得適時有效保障人民基本權利及維護憲法之最高性，特別是在現行制度尚不能針對判決之合憲性加以審查，且在實務亦鮮見上級法院根據憲法審查下級法院判決合憲性的情況下，若能促使法官積極扮演釋憲程序發動者角色，應值珍視。惟位居樞紐地位之大法官，是否能把握解釋契機，除鑑於個案繫屬中，考量當事人權益而從速解釋外，尚能確實從憲法之立場出發，審查系爭規定之合憲性，而非僅單純闡釋法律，即屬關鍵。換言之，其應儘可能將合於憲法意旨之法律解釋資訊投入溝通場域，藉以提昇三面對話之品質，並利爾後法制之通盤規劃，方符此類憲法解釋之鉅旨鵠的。至於警告性解釋，在解釋文仿判決主文之簡化趨勢下，應如何表示宣告，及應否以法律明定其要件暨可能效果，藉以增加可預見性，以及是否或如何附加立法者修補期限，則屬另外之問題，本席於此亦併為指明如是。 【註腳】 [1]例釋字第311號、第318號、第327號、第356號、第396號、第409號、第433號、第468號、第502號、第578號、第579號與第623號等解釋。 [2]例民國81年12月23日作成釋字第311號解釋後，立法院為避免遺產及贈與稅法第10條第1項但書與同法第44條至第46條規定有重複處罰之嫌，而依解釋意旨於84年6月將前者刪除。又如89年4月7日作成釋字第502號解釋後，民法第1073條終仍於96年5月依解釋意旨修正，增列夫妻共同收養或夫妻之一方收養他方子女時，得縮減年齡差距至16歲之規定。 |
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