大法官解釋 釋字第580號 |
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| 公佈日期：2004/07/09 |
| 解釋爭點 |
| 耕地三七五減租條例約滿收回須補償承租人等規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同暨協同意見書： 大法官 楊仁壽 本件解釋文及解釋理由，本席雖部分贊同，惟其中關鍵之點，即於民國四十年六月七日制定公布耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）之前，「減租政策業已積極推行數年，出租人得先於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上信賴保護原則」等語，多數意見對「信賴保護原則」之意涵，語焉不詳，對與之有關「不真正溯及」之真諦，亦吝於著墨，即逕以台灣省所訂牴觸民法及土地法之各項辦法為據，認減租政策已積極推行數年，非出租人所不能預期，而否定信賴保護原則之適用，本席與多數意見有異。事實上，國家為確保調和農業經濟之發展，尤其為保護社會上經濟弱者，作為社會、經濟政策之一環所設之限制，如顧及信賴保護原則，則採「明顯的原則」，作為判斷立法有無合理性之基準，亦即除該當限制措施，明顯的極為不合理時，纔構成違憲，本席一向持肯定見解。是以減租條例所加於地主之限制，縱偏於保護經濟上弱者之佃農，而設嚴於民法及土地法所規定之條件，當事人既願於減租條例制定之後，訂定耕地租約，接受該條例之規範，除明顯的極不合理情形外，對之實施寬鬆之審查，應無不合。此亦本件解釋針對減租條例之審查，本席除認於減租條例施行之前，對當事人信賴當時有效之民法及土地法有關規定，所簽訂之耕地租約，於減租條例施行時，已發生而尚未終了之事實關係，應受憲法上信賴保護原則之保障外，其餘贊同採寬鬆審查之原因。至對於「所謂出租人之自任耕作」，本件解釋作「合憲性解釋」，認「不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者，亦屬之」部分，亦表贊同，惟說理部分，有必要予以補充，爰分別就該等部分提出不同意見暨協同意見書如後： 一、關於非真正溯及既往之問題：按所謂法律溯及既往，係指新制定（包括修正、廢止等，以下同）之法律（包括法規，以下同），對於施行前之「事實關係」（指法律適用對象之事實而言，以下同），溯及的予以適用而言（註一）。法治國為憲法基本原則之一，而法的安定性係法治國的重要內涵，即便法律為因應社會的需要必須變動，除有特殊情形外，亦應以「未來」所發生之事實關係為規範對象，不能動輒就新法律施行前之事實關係加以規範，致人民之生活與法律關係，失所準據。故法的安定性毋寧係以「時間」為最重要之因素。要之，於一定法律效力下所產生之法律關係，唯有依據該法律之規定予以評價，人民纔能「行於所當行，止於不可不止」，不致進退失據。亦唯其如此，人民纔可信賴過去之事實關係，不會被事後建立之新基準所評價。由此可知，具有溯及效力之法律規定，原則上必然牴觸法治國對於法的安定性之要求。 法國魯必耶（P.Roubier） 教授就此曾提出三種與法律溯及既往有關之情形，其一是新法律的即刻適用（l'effet immediat de la loi nouvelle），其二是新法律的溯及效力（la retroactivite in mitius de la loi nouvelle），其三是舊法律的延續（la suivie de la loi ancienne）。並以新法律的即刻適用，作為立法之原則；以新法律的溯及效力，及舊法律的延續，作為立法的例外（註二）。此等分法涉及改革與保守地位之消長，亦即「新法律」除規範其生效後之事實關係外，亦一併規範其生效前已終了之事實關係，即所謂新法律溯及既往，或規範其生效前已發生而尚未終了之事實關係，即所謂新法律的即刻適用，均顯示改革勢力的優位；「舊法律」所規範的事實關係延續至新法律生效後仍繼續由舊法律規範，即所謂舊法律的延續，則顯示保守勢力的優位；而一方面由「新法律」自其生效時起，規範其後發生之事實關係，另方面由「舊法律」仍繼續適用於以前之事實關係，此即所謂新法律的即刻適用與舊法律的延續並用，顯示改革勢力與保守勢力之折衷妥協。 以租佃關係之最高地租為例（其他諸如嚴格限制出租人終止耕地租約及收回自耕之條件，與期滿承租人如願續約應再續約六年等，亦復如是，茲不另贅），三十五年四月二十九日公布施行之土地法第一百十條第一項規定：「地租不得超過地價百分之八。約定地租或習慣地租超過百分之八者，應比照地價百分之八減定之。不及地價百分之八者，依其約定或習慣」，而四十年六月十四日在台灣省施行之減租條例第二條第一項規定：「耕地地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五。原約定地租超過千分之三百七十五者，減為千分之三百七十五。不及千分之三百七十五者，不得增加」，土地法所規定之地租較高，減租條例所規定之地租則較低。假設有一耕地租約跨連該二法律，減租條例如明定其生效前之期間，地主所收地租亦應適用減租條例，必須將超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五部分，歸還佃農，則「減租條例即有溯及效力」。減租條例如規定僅適用於其生效後所簽訂之耕地租約，則「土地法即屬舊法律的延續」。減租條例如規定自公布施行日起，適用於其生效後之一切租佃關係，則「減租條例即屬即刻適用」。減租條例如規定於生效後，新簽訂之耕地租約適用減租條例，而於其生效前所簽訂耕地租約適用土地法等，則屬「新法律的即刻適用」與「舊法律的延續」之折衷。 新法律的溯及效力，德國學者稱為「真正的溯及」（echte Rückwirkung），除有特殊的情形外，已然違反法治國對於法的安定性乃至於其所衍生信賴保護原則之要求，原則上為憲法所不許（註三），故有若干國家在憲法上明文予以禁止，例如美國憲法第一條第九項規定：「溯及既往之法律，不得通過之」（註四），菲律賓共和國憲法第二條第一項第十一款規定：「不得制定溯及既往之法律」（註五），挪威憲法第九十七條規定：「溯及法不得通過之」（註六）等是。我國憲法對此雖無類似之明文，惟法治國之原則，有其共通性，非美、菲、挪等國所獨然。 法律溯及既往，並非一概為法治國所不許，於有特殊情形時，仍許其設有例外，諸如：（一）人民對合乎上位階之法律事先可以預測得到。（二）法律之規定處於不確定或混亂狀態，人民對之僅有極少的信賴利益。（三）法律溯及既往未造成人民的損失，或損失尚屬輕微。（四）具有應優先於信賴保護之明顯重大公益，必須將法律溯及既往予以正當化等，皆其適例（註七）。惟不論如何，法律溯及既往，必須來自立法機關明確之意思表示，若法律無明示表達，原則上不能從法律的解釋中，推斷出默示之追溯力。 至於「新法律的即刻適用」與「舊法律的延續」兩相比較，新法律的即刻適用居於優位，毋寧屬於當然。推其原故，主要是著眼於法律狀態的一致性，有以致之。良以新法律施行之後，若猶令新舊兩個不同的制度並存，不免導致法律秩序的混亂。故法律狀態的一致性，不僅是法律簡明化不可或缺的因素，抑亦促成法律普及的不二法門。惟在有「既得權之尊重」或「利害關係人得預見」等二種情形之一時，則必須要考慮維護「舊法律的延續」之問題，不能漠視。「既得權之尊重」及「利害關係人得預見」，恒見諸於契約領域，在非契約之法律狀態則較罕見。且新法律的優越性，亦不必然導致「即刻適用」合乎時宜，其本身之成功，通常亦須取決於其有一段過渡時期。 |
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