大法官解釋 釋字第580號 |
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| 公佈日期：2004/07/09 |
| 解釋爭點 |
| 耕地三七五減租條例約滿收回須補償承租人等規定違憲？ |
| 參、減租條例第二十二條及第二十四條規定違憲 減租條例第二十二條規定，耕地出租人違反同條例第十七條第一項與第十九條禁止終止租約及第二十條違反續約義務之規定者，處以一年以下有期徒刑或拘役。當耕地出租人欠缺第十七條第一項各款與第十九條所規定的准許終止租約事由時，殊難想像無強制行為，如何收回耕地？耕地出租人若有施強暴脅迫行為，迫使承租人交回耕地，即有第二十一條強制承租人放棄耕地罪的規定足資適用；如未施強暴脅迫，則租佃雙方原本即可協議終止租約，如經協議終止，既未違反承租人意願而收回耕地，即未侵害耕地承租人任何法益，逕行對出租人科以刑罰，乃剝奪出租人的行動自由，且以刑罰處罰經協議收回耕地的出租人，等同於強制承租人不得放棄耕地，亦同時限制承租人的契約自由及工作自由。減租條例第二十二條的刑罰規定，顯然無法說明所保護的法益為何，對於租佃雙方契約自由、工作自由及人身自由的限制，明顯欠缺正當目的。至於耕地出租人違反第二十條的續約義務時，租佃契約仍繼續生效（註七），出租人依舊無法收回耕地，對於承租人的保障已屬非常周全，更以剝奪出租人行動自由的方式，貫徹對耕地出租人締約自由的限制，顯然多餘，而逾越憲法第二十三條比例原則所要求的必要程度。 減租條例第十六條第一項規定禁止承租人轉租耕地。如承租人轉租耕地，依該條第二項規定，將導致租約無效，出租人得收回耕地或另行出租，亦即承租人將喪失耕地，而且有轉租紀錄的承租人，定難有覓得其他租地耕作的機會（註八），亦即可能完全喪失工作機會。承租人如喪失耕地，即喪失生產工具，等同喪失生活依據，此種後果已非常嚴重，足以嚇阻轉租行為。更於同條例第二十四條規定以拘役或科四百元以上四千元以下罰金處罰承租人的轉租行為，就穩定租佃關係、保護耕地所有權以及保障其他佃農的耕作機會與免於中間剝削等立法目的而言，刑罰的手段顯然逾越必要程度，而與憲法第二十三條比例原則的規定不符。 肆、信賴保護原則之審查 一、辨明不真正溯及既往概念 關於信賴保護原則所涉及的法律不溯既往，德國聯邦憲法法院向來區分真正溯及與不真正溯及既往（註九）。所謂真正溯及既往，乃指新制定的法律溯及地改變既有的法律地位，可能是有利的改變，可能是不利的改變，當然皆係向將來發生作用；所謂不真正溯及既往，則指事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，又稱為事實的回溯連結，而非效力的溯及發生（註十）。 提出不真正溯及既往的概念，目的在於為新法一律適用於法律生效前已經開始而生效後仍繼續存在以及法律生效後才發生的事實，提出理論依據。前提是認定有某些事實具有連續性，需要利用不真正溯及既往的概念，以說明為何新法生效後繼續存在的事實，理應適用新法。既然不真正溯及既往理論，建立在事實可以區分為連續性與沒有連續性的前提上面，則界定事實是否有連續與界定事實是否為過去或現在，是同一件事。因為法律不溯既往的原義，即新法不適用於法律生效前的過去事實，如果這個原則必須被遵守，則不真正溯及既往理論，無非是藉由連續性的概念，區分事實為現在或過去。如此一來，即應該先行交代，如何界定事實是連續或不連續。亦即，在確定是否為不真正溯及既往之前，必須先確定如何界定事實的開始或完成。 以侵害刑事法益的構成犯罪事實為例，如果以犯罪行為的既遂與否，作為界定依據，在妨害自由的繼續犯，犯罪既遂後尚未終了的行為，對於新法即非屬於現在的事實而沒有意義；如果以行為是否終了作為界定依據，則繼續犯的犯罪事實，即屬於具有連續性的事實。又如果以受害人的受害狀態作為界定犯罪事實的時間依據，則大部分的犯罪事實都可能是具有連續性的事實。刑法之所以能堅持不打折扣的絕對不溯既往原則，因為除了繼續犯之外，都以犯罪行為的既遂與否，界定犯罪事實為過去或現在。就減租條例所涉及的租佃契約而言，如果以締約時決定適用法律的事實是過去或現在，則在四十年六月九日前締結的租佃契約，即屬已發生於過去的事實，如以契約生效狀態或租金週期作為界定標準，則四十年六月九日生效時租期尚未屆滿或租金週期尚未結束的租佃事實，就是具有連續性，而跨越新舊法的事實。 對於契約當事人而言，他所信賴的是締結契約時的法律，除非有特別約定，否則契約雙方當事人所期待的，定然是雙方依締約時的締約條件履行契約。新法如果對當事人不利，當事人當然期待締約意願受到尊重，立法機關如果考量立法目的，而不願意尊重當事人的締約意願，就會主張契約在新法生效後依舊有效存在，因此新法並未適用於已完成的事實，乃是適用於尚未完全實現的事實，而沒有真正溯及既往。依此而論，立法機關用來界定事實的標準，即是契約的有效存續與否。因此，不真正溯及既往理論解決問題的路徑，乃是認為法律是否溯及既往，其實在於事實是否屬於已經完成的「既往」，藉由改變界定事實的標準，即可避免遭受法律溯及既往的質疑，而擴大新法的適用範圍。此所以本席主張決定事實的界定標準即可，而不需要不真正溯及既往的理論（註十一）。 在法律不溯既往的原則之下，人民所關心的，是與他有切身利害的事項，是不是新法不會適用的「既往」，立法者只需要告訴人民，與他利害相關的事項是否為新事實而應適用新法，以及決定事實新舊的標準是什麼，而不應該迂迴曲折地告訴人民，新法會影響他既有的法律地位，但不是真的溯及既往。 二、減租條例以締約時界定事實 減租條例第二條第一項後段第一句規定，原訂地租超過千分之三百七十五者，減為千分之三百七十五；減租條例第二條第一項後段第二句規定，原訂地租租額不及千分之三百七十五者，不得增加；減租條例第五條後段規定，原訂租期超過六年者，依其原約定。上述三項規定，皆在於改變或維持締約當時的事實狀態，明顯以締約行為時區分事實的過去與現在。由於減租條例的立法目的原在於改變不平等的租佃關係，因此僅單方面保護耕地承租人既有的有利法律地位，以及改變承租人既有的不利法律地位，對於耕地出租人，則未設置任何不溯既往的保護規定，反而透過上述保護承租人的規定，溯及地剝奪出租人既有的契約利益，改變原本對出租人較有利的法律地位，只有情況較不利於出租人時，減租條例方才不溯及適用。換言之，減租條例確實溯及適用於過去締結的契約，而改變出租人既有的有利法律地位。 |
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