大法官解釋 釋字第580號 |
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| 公佈日期：2004/07/09 |
| 解釋爭點 |
| 耕地三七五減租條例約滿收回須補償承租人等規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 一部協同暨一部不同意見書： 大法官 許玉秀 大地孕育生命，有土斯有財，有土斯有命。十六世紀法國人道主義公法學者Jean Bodin（註一）嘗謂：人民或許會忘記殺父之仇，對剝奪財產之恨，則終生不忘。這句話道盡財產權與生存的關係。剝奪財產之恨所以較殺父之仇更難忘記，因為剝奪財產即是剝奪自己甚至是幾個世代的生存基礎，毀滅自己或幾個世代之仇，當然可能比殺父之仇更難忘記！ 就本號解釋的解釋客體—耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）—而言，Jean Bodin的話不僅耕地出租人會引用，耕地承租人也會引用。耕地出租人是在減租條例公布施行之後開始引用，耕地承租人則可能在減租條例施行前引用，因為，之所以淪落為貧無立錐之地、沒有自己的土地可供耕作的佃農，可能正是由於財產遭非法剝奪，或由於不公平的階級剝削，以致無論如何辛勤耕作，始終沒有可以安身立命的財產。本號解釋面對兩種互相對立的財產爭奪戰，所要審查的是，公權力是否曾經為了消除一方之恨，不符合憲法意旨地介入，而製造另一方之恨。 對於多數意見部分合憲兼含合憲非難（註二），以及部分違憲的解釋結論，本席敬表體諒並予以局部支持，但對於解釋範圍及信賴保護原則，尚有若干不同及補充意見，爰論述如后： 壹、多數意見之基本立場 本席解讀多數意見的解釋論述，有一個基本脈絡：多數意見基本上肯定減租條例的立法目的及施行成效，認為減租條例對耕地出租人契約自由及財產所有權的諸種限制，皆係為保障耕地承租人的基本生活所必要。但於民國七十二年以後，當承租人經過三十餘年的特別保護，租佃雙方的經濟條件獲得調整，而國家整體經濟情況大幅改善之後，政府機關顯然未因應時空環境的改變，而及時採取相應的立法政策，並且一方面寄望於時間能解決紛爭（註三），另方面甚至增訂新制，加重出租人的負擔，而種下租佃衝突的新因。因此，對於七十二年十二月二十三日所修正施行的減租條例第十七條第二項第三款規定，以及第十九條第三項規定準用第十七條第二項第三款部分，亦即以終止租約當時土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人，作為收回耕地的附加條件，加以質疑與非難。第十七條第二項第三款因而遭限縮解釋，限於租期屆滿前收回耕地時，出租人方有補償義務，並籲請立法機關就補償額度檢討修正；第十九條第三項準用第十七條第二項第三款部分，則予以宣告違憲。 本席肯定多數見解的基本立場。五十五年前的減租政策，原本即是一場幾近革命的財富重新分配。減租政策本身，固然使富人財富縮水，但未成為赤貧；佃農雖然藉以翻身，但未立即成為暴發新富；地主與佃農的經濟條件，獲得某種程度的調整，但並未造成完全相反的改變。對於穩定農村產業關係，減租條例自有一定程度的貢獻。然而，經過數十年的特殊保護，佃農的經濟情況獲得顯著改善之後（註四），當財產的重新分配獲得具體成效之後，完全剝奪耕地出租人一方契約自由的手段，理應有所調整。 民國六十二年之所以制定農業發展條例，即是因為政府體察到減租政策所欲達成的目標已經實現，長期對耕地出租人契約自由的絕對限制，已使得減租條例及耕者有其田政策成為農業發展的障礙（註五）。但僅於減租條例之外，另行開闢耕地租賃關係的新徑，對於原依耕地三七五減租條例成立的租賃契約，並未有相對應的調整政策。 立法院雖於民國七十二年十二月二十三日，增訂第十七條第一項第五款及第十九條第二項終止租約事由，看似放寬對耕地所有權的限制，但於第十七條第二項第三款以及第十九條第三項附加補償承租人的終止條件，形同增加耕地出租人收回耕地的障礙。使得耕地所有權因租賃關係所承載的負擔，非但未因社會經濟結構改變而減輕，反而加劇，尤其該項負擔，絕非減租條例制定之時，耕地出租人所能預期。此所以多數意見本諸憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化的意旨，肯定減租條例第十九條第二項規定，為擴大家庭農場之經營，准許耕地出租人於租約終止後收回耕地，已適度放寬對耕地所有權的限制，而將耕地出租人應依土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人的附加條件，認定係對耕地所有權施加不必要的負擔。 貳、解釋範圍—重要關聯性 對於認為確定終局判決所適用的法令有違憲之虞而提出的釋憲聲請，本院大法官一向採取寬鬆標準，以決定受理範圍。雖非確定終局判決所適用的法令，因為與終局確定判決所適用的法令具有重要關聯性，亦得為解釋客體。所謂重要關聯性，至今並無統一判斷標準。本院釋字第五五八號解釋認為，如果處罰條款對於受理法院在審判上有重要關連性，即得與所審查的行為規範一併成為解釋客體；第五三五號解釋則以刑事判決為例，認為大法官審查客體並不限於判決中據以論罪科刑的實體法及訴訟法規定，尚包括作為判斷行為違法性依據的法令在內；第四四五號解釋，更以憲法解釋制度除為保障當事人基本權利之外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的為由，而將與聲請人聲請解釋的法令有重要關聯的相關法令納入審查範圍。 多數意見認為減租條例第十九條第三項，雖未經確定終局判決明白援引為判決基礎，亦非當事人攻擊防禦所主張的條文，然因該條文規定，耕地出租人依據同條例第十九條第二項規定，為擴大家庭農場經營規模，而必須收回耕地時，應準用同條例第十七條第二項第三款規定，以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償耕地承租人，與同條例第十九條第一項第二款之適用有重要關聯，而應為審查對象。多數意見對解釋範圍的說明固屬妥適，但減租條例相關刑事處罰規定，乃是行為人違反相關行為規範時，將伴隨發生刑罰效果的制裁規範。例如耕地出租人若違反第二條超收地租、第十四條預收地租或收取押租金的規定，減租條例第二十三條設有刑罰規定；若違反第十七條第一項、第十九條及第二十條規定而收回耕地，依第二十二條規定，將遭處以一年以下有期徒刑或拘役；耕地承租人若違反第十六條第一項轉租禁止的規定，依第二十四條規定，亦將處以拘役或罰金。舉凡第二十二條、第二十三條及第二十四條等處罰規定，與第二條、第十四條、第十六條第一項、第十七條第一項、第十九條及第二十條各該行為規範，共同構成限制耕地出租人契約自由及耕地所有權的強制規範，如僅鋸箭式地單獨審查行為規範，實難真正釐清耕地出租人契約自由及耕地所有權所真正遭受的限制，是否違背憲法意旨。此外，制裁規範在於限制受規範對象的人身自由，而人身自由屬於憲法保留事項（註六），即便制裁規範因為發揮有效嚇阻效果，致使受規範對象謹守行為規範，而沒有受制裁的機會，但刑罰的威嚇，已發生限制人民選擇行為自由的效果，不能因為該等制裁規範未為判決所適用，即不予審查。何況如果因為刑事制裁規範發揮有效嚇阻效果，以致無人因觸犯該制裁規範而遭受刑事裁判，則違憲的刑事制裁規範，豈非永無加以審查之可能？本席因而認為減租條例第二十二條及第二十四條，與本件聲請案所聲請解釋的減租條例第十六條第一項、第十七條第一項、第十九條及第二十條各該行為規範，共同構成限制耕地出租人契約自由及耕地所有權的強制規範，彼此互有重要關聯，亦應成為解釋客體。 |
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