大法官解釋 釋字第426號 |
|---|
| 公佈日期：1997/05/09 |
| 解釋爭點 |
| 空污防制收費辦法之法源及徵收項目違憲？ |
| 二、一萬步而言，即便我們肯認我國現行依「隨油徵收」之方式就「移動污染源」所開徵的「空氣污染防制費」，在性質上仍可被界定為是一種「特別公課」；則對於此種以「財政收入」為其主要目的之「特別公課」，吾人亦應嚴格控制其合法性要件，檢證確認國家有以此種「特別公課」來替代一般租稅工具的正當性，並確保國家已為相應之必要的制度安排。蓋如果我們以系爭之「空氣污染防制費」是「特別公課」為由，認為「租稅法律主義」下之各項原理原則在此並無適用之餘地，而在此同時卻不相應地就此等「特別公課」之特殊性設定其合法性要件的話，則無異表示國家可以用規範概念的轉換與替代，去「規避」「租稅法律主義」的嚴格要求。就此而言，德國法上對於此種以「財政收入」為其主要目的之「特別公課」，乃除了要求其必須合乎法律保留原則以及授權明確性原則等一般性的合法性要求外，更基於此種「特別公課」的特殊性，而發展出若干特殊的合法性要求；例如德國聯邦憲法法院就認為，如果系爭的「特別公課」是以「財政收入」為其主要功能的話，則該項「特別公課」是否合乎「集體有利性」（Gruppennu:tzigkeit）的要件－－亦即該項公課收入之使用是否對負擔群體有利的問題，便應該受到較為嚴格的審查控制。多數通過的解釋文及解釋理由固然亦認為：「‥‥‥主管機關徵收費用之後，自應妥為管理運用，俾符合立法所欲實現之環境保護政策目標，不得悖離徵收特別公課之目的，乃屬當然」，惟竟未根據此等「特別公課」的當為要件，審查系爭法規範的合憲性問題，誠令人深感遺憾。 倘若吾人根據上揭審查基準檢討系爭「空氣污染防制費」之相關法規範的合憲性問題，則我國現行依「隨油徵收」之方式就「移動污染源」所課徵之「空氣污染防制費」，以及據此成立之「空氣污染防制基金」的制度構成與運作，能否合乎「特別公課」的各項合法性要件－－尤其是所謂「集體有利性」之要件，恐怕亦相當值得懷疑。按特別基金的運作模式，固然可以滿足「專款專用」的制度需求，而主管機關所定之空氣污染防制費收費辦法，亦已就對移動污染源徵收之空氣污染防制費之使用方式與使用用途等事項，做有一定之規範；然而，現行法制對於基金使用方式以及其使用用途之規範，毋寧仍過於寬鬆，而無法擔保此項「特別公課」取向於有利負擔群體的「特別目的使用」。 三、再退而言之，即便我們不去強調「特別公課」之各種特殊的合法性要求，其既係對義務人課予繳納金錢之負擔，自亦有法律保留原則以及授權明確性原則之適用餘地。換言之，雖然「特別公課」相對於「稅捐」而言，憲法並未要求其要有嚴格的「國會保留」；不過「特別公課」之徵收目的、對象、用途，乃至費率類別等事項，仍應交由立法機關以法律定之，若立法者授權行政機關以命令訂定者，其授權亦必須合乎具體明確之要求。此等審查基準固為多數大法官所肯認，然而多數意見對於系爭法規範之審查，實極盡寬鬆之能事，令人對於大法官的「如此」表現，深感費解。 就法律保留原則在本案中之適用與審查來說，多數通過之解釋理由既認為：「‥‥‥預算案有其特殊性，與法律案性質不同‥‥‥空氣污染防制費之徵收尚涉及地方政府之權限，基金支出尤與地方環保工作攸關，預算案受形式及內容之限制，規定難期周全，有關機關對費率類別、支出項目等，如何為因地制宜之考量，仍須檢討改進，逕於授權法律中為必要之規範」，亦即多數大法官已認為「空氣污染防制費」之費率類別、支出項目等事項，應屬「法律保留」之重要事項；則何以多數意見仍肯認「預算案」中就其已開徵部分之費率類別的設定，得以作為課徵「空氣污染防制費」的合法性依據呢？實則，如果就「空氣污染防制費」之徵收事項，有應由法律規定或至少由法律授權行政機關訂定授權命令的必要性，則現行法規範之缺失，實已牴觸憲法第二十三條所定之法律保留原則，根本就沒有以預算案之編列替代法律規範之容許性！ 其次，即便我們肯認空氣污染防制法就「空氣污染防制費」之徵收事項所為之授權合乎授權明確性的要求，現行空氣污染防制費收費辦法第四條就徵收「移動污染源」之「空氣污染防制費」之規範，是否仍與法律授權意旨相符，而無違反法律優越原則的問題呢？此無疑亦有斟酌之餘地。根據文義以及體系解釋，我們固然不能排除「移動污染源」亦有徵收「空氣污染防制費」的可能性；不過，以「隨油徵收」之方式來課徵「移動污染源」的「空氣污染防制費」，是否仍合乎空氣污染防制法第十條第一項所明白揭示之「空氣污染物之種類」及「排放量」的徵收基準，毋寧才是此項問題之關鍵。多數通過之解釋文及解釋理由，就此項釋憲聲請人所提出之重要問題，在未明確說理之情況下，即逕認其「與法律授權意旨相符，與憲法亦無牴觸」；此項論斷，恐亦無解於系爭收費辦法違憲疑義之澄清。 綜上所述，環境保護公課之制度，關係當前我國環境保護之基本國策的具體實踐，對於我國財政憲法秩序之發展，亦具有相當深遠之影響；吾人自應審慎維繫政策理念以及人民權益，俾使此項制度得以在法治國家的憲政秩序下，穩健發展。空氣污染防制法以及空氣污染防制費收費辦法等就「移動污染源」以「隨油徵收」之方式開徵之「空氣污染防制費」，既存有上述各項合憲性疑義，自應就其違憲部分為違憲之宣告，方合乎規範違憲審查之本旨。爰提不同意見書如上。 參考資料： 黃錦堂，台灣地區環境法之研究，一九九四。 何愛文，特別公課之研究－現代給付國家新興之財政工具，台大法研所碩士論文，一九九四。 張 安，環境使用費之法律性質－從西德聯邦行政法院的一則判決說起，收於經社法制論叢第四期，一九八九。 陳清秀，稅捐、規費、受益費與特別公課，收於律師通訊第一七一期。 |
| < 1 2 3 |
填單諮詢
最新活動