大法官解釋 釋字第426號 |
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| 公佈日期：1997/05/09 |
| 解釋爭點 |
| 空污防制收費辦法之法源及徵收項目違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蘇俊雄 空氣污染防制法第十條規定：「各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量，徵收空氣污染防制費用。前項污染源之類別及收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」主管機關乃根據上開法律之授權，於民國八十四年三月訂定發布「空氣污染防制費收費辦法」，並於同年七月起以「隨油徵收」之方式，針對汽機車等「移動污染源」開徵「空氣污染防制費」（參照空氣污染防制費收費辦法第四條之規定）。多數通過的解釋文及解釋理由認為，據此徵收的「空氣污染防制費」，性質上屬於「特別公課」（Son derabgaben），與傳統之稅捐有別；其雖不適用憲法第十九條所定之「租稅法律主義」下的各項原理原則，不過「特別公課」作為一種公法上的金錢給付義務，關於其徵收目的、對象以及用途等事項，仍然必須合乎法律保留原則以及授權明確性原則之要求。根據此等規範概念以及審查基準的界定，多數大法官乃將規範審查的重心，置於空氣污染防制費之相關法規範是否合乎法律保留原則以及授權明確性原則之要求等問題。就空氣污染防制費之相關法規範是否合乎法律保留原則的問題，多數大法官雖認為關於空氣污染防制費之費率類別、支出項目等事項，現行法制仍須檢討改進，而應於授權法律中直接作必要之規範；不過，多數通過的解釋文以及解釋理由仍認為，既有的法律以及預算案，已足以作為徵收此項「特別公課」的合法性依據。而就立法者對於空氣污染防制費之收費辦法所為之授權，多數大法官亦認為「尚難謂有欠具體明確」。多數意見並進而推論肯認「空氣污染防制費收費辦法」第四條就徵收「移動污染源」之空氣污染防制費所為之規定，與空氣污染防制法之授權意旨相符。至此，多數大法官毋寧已全面肯認了相關法規範的合憲性，而僅就現行空氣污染防制費的徵收明顯有違公課公平負擔原則的情節，要求有關機關迅予改進。 多數大法官在解釋理由中所揭示的「污染者付費」原則，固然值得肯定與認同；而「特別公課」作為現代給付國家的新興財政工具，本號解釋能夠藉此機會探討此項規範概念及其合法性之問題，對於我國財政法以及環境法制的發展，亦具有相當之意義。然而，系爭之空氣污染防制費的相關法規範，是否真如多數通過之解釋文及解釋理由所言，均得以通過規範違憲審查，而無合憲性的瑕疵呢？此在法理上毋寧容有商榷之餘地。首先，現行法制下的「空氣污染防制費」，其性質究竟是學理上所稱的「特別公課」？抑或實際上仍與傳統的稅捐概念並無差異？這原本即係本件釋憲聲請案中的重要爭議問題，自有釐清確定的必要。其次，如果我們肯認「空氣污染防制費」屬於一種「特別公課」，則此項「特別公課」的制度設計，除了必須合乎法律保留原則以及授權明確性原則等一般的合法性要件之外，是否尚應滿足若干特別的合法性要件呢？觀諸德國聯邦憲法法院對於「特別公課」的審查控制以及該國之相關學說的討論，此項問題毋寧亦有深入檢討的餘地。甚且，即便我們在規範審查上可以不去參酌比較法上的學理，而僅以法律保留原則、授權明確性原則乃至於法律優越原則來規制我國法上的「特別公課」制度，則現行「空氣污染防制費」的相關法規範是否得以通過此等原理原則之審查檢證，恐怕亦相當令人懷疑。以下爰就上揭三項課題，提出不同意見書，敘述理由如下： 一、多數通過之解釋文以及解釋理由認為，根據空氣污染防制法以及空氣污染防制費收費辦法所徵收的「空氣污染防制費」，因係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，且課徵所得之金錢，係以特別基金之模式，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途，故在性質上屬於「特別公課」，而與稅捐有別。此項認定雖有一定之論據，惟尚無法適切釐清現行「空氣污染防制費」之徵收性質。按多數通過之解釋理由雖然援引「污染者付費」之原則，據以說明公課義務人以及公課目的間之關連；可是現行依據空氣污染防制費收費辦法第四條就「移動污染源」以「隨油徵收」之方式開徵的「空氣污染防制費」，事實上很難達成「行為制約」的功能，而毋寧是以「財政收入」為其主要目的。蓋在現代社會生活形態之下，人民的一切活動莫不直接或間接地與「能源之利用」有關；此種關連性尤其是在人民日常生活之交通上特別顯著。值此交通頻繁的現代，吾人固然應該鼓勵節約能源；但是我們實無法期待人民不利用燃油而營正常之文明生活。既然對於油品之利用是一般人民在日常生活上直接或間接所不可免除的活動，則以「隨油徵收」之方式就「移動污染源」所開徵的「空氣污染防制費」，無異是一種加諸於一般人民之具有「普遍性」與「強制性」的公法上負擔（因為即使是一個搭乘公共交通工具的市民亦無法免於遭到轉嫁之負擔）。換言之，「假行為制約之名，行財政收入之實」，恐怕並非如多數通過之解釋理由所言，是一種「公眾認知上的誤解」，而毋寧是現行制度的實態！ 如果我們據此認為現行依「隨油徵收」之方式就「移動污染源」所開徵的「空氣污染防制費」，在性質上較接近於「目的稅」（Zwecks-teuer ），而非比較法上以「平衡」（Ausgleich ）及「誘導」（Lenkung）為其主要目的之典型的「環境使用公課」（Umweltnut zungsabgaben）； 則現行「空氣污染防制費」之相關法規範，就此部分而言，當然無法通過憲法第十九條所定之「租稅法律主義」的審查。多數通過的解釋文以及解釋理由，就此並沒有細究「移動污染源」與「固定污染源」之「空氣污染防制費」在徵收方式、徵收對象以及制度功能上的差異，而逕認為其俱屬「特別公課」，在法理論斷上自欠缺足夠的說服力。 |
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