大法官解釋 釋字第426號 |
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| 公佈日期：1997/05/09 |
| 解釋爭點 |
| 空污防制收費辦法之法源及徵收項目違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 戴東雄 本解釋文對於民國八十四年三月二十三日發布之空氣污染防制費收費辦法，多數意見將空氣污染防制法第十條授權之污染源分為移動與固定兩種同納入徵收之列，依污染者付費原則，課徵污染費，符合該條授權意旨，而未達違憲部分，本席原則上同意。惟依其授權訂定之該收費辦法第三條第一款固定污染源與第四條移動污染源以所使用油（燃）料量、第三條將固定污染源分為階段性之時間而以不同之徵收方法與標準以及僅以選擇性而非全面性之污染物課徵空氣污染費，本席認為已逾越空氣污染防制法第十條依排放物之種類及排放量課徵之法律授權意旨，與憲法第一百七十二條命令與憲法或法律牴觸者無效、第十五條人民之財產權應予保障之規定有所牴觸。 一、空氣污染防制法第十條規定，各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量，徵收空氣污染防制費用。前項污染源之類別及收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。行政院環境保護署依據該條文之授權，於八十四年三月二十三日頒布空氣污染防制費收費辦法，並於同年七月起對固定污染源（第三條第一款）及移動污染源（第四條）以隨油（燃）料之使用量徵收空氣污染防制費。前述國家基於統治高權，依其特殊行政目的，課予人民公法上之金錢負擔，在學理上稱為特別公課。但其與稅捐仍有分別。稅捐係以支應國家普通財政為目的，以一般人民為課徵對象，而其稅收歸入公庫，依普通預算程序辦理。反之，特別公課係政府為達到經濟或行政領域之一定任務，對特定群體課徵額外之金錢負擔，而其收入以基金組織之方法，流向特定用途。一般人民對稅捐之負擔有憲法第十九條、第一百四十三條等法條之依據。人民依租稅法律主義，有納稅義務係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅義務（釋字第二一七號參照），其受到立法嚴格之監督。反之，特別公課之金錢負擔並無憲法之直接明文，咸認其來自憲法第二十三條之法律保留原則之規定。準此以解，特別公課之合憲性較稅捐薄弱，但因其所受立法監督較稅捐不嚴，故為避免行政機關假課徵公課之名，而達增加財政收入之實，並防止財政憲法遭受破壞與架空，公課之徵收仍應有法律保留之正當性，以確保人民之財產權。有鑑於此，公課徵收之目的、用途、對象、費率評定之原則與期限等項，應以法律予以規定。其由法律授權命令訂定者，其授權應符合具體明確始可。多數意見認為空氣污染防制法第十條授權各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量徵收空氣污染防制費，從該法整體所表現之關聯性判斷，尚難謂欠具體明確。依本席之見解，即使從整體所表現之關聯性觀察，尚有不明確之處，如費率之評定及徵收期限，應一併於授權母法中明定為當。 二、依空氣污染防制法第十條授權訂定之空氣污染防制費收費辦法與母法授權之意旨，有諸多牴觸之處，與憲法第一百七十二條有悖，應檢討改進。 （一）查空氣污染防制費屬於一種環境使用之特別公課，其正當化之課徵目的， 應符合改善空氣品質之事物責任（Sachverantwortung)。 蓋環境法上之金錢課徵原則應具有誘導性之功能（Lenkung)，而非用來支應國家一般任務的財政需求。該收費辦法第三條第一款對固定污染源與第四條對移動污染源以其油（燃）料之使用量徵收空氣污染費之規定，本席認為已逾越母法第十條依污染源之排放量徵收費用之授權規定，而侵害憲法保障人民之財產權。多數意見認為油（燃）料之使用量與排放量密切相關，故以使用油（燃）料量代替排放量徵收費用，尚屬合理。依本席之見，油（燃）料使用量與污染物排放量非同一概念，二者尚有相當距離，不能等量視之。蓋油（燃）料使用量之大小固然影響排放量之多寡，但影響排放量尚有其他諸多因素，而其非唯一之因素。例如油料品質之好壞、機器設備之新舊、機器構造之優劣、補助設備之有無、人為操作之當否等等，因此以油（燃）料使用量涵蓋所有影響排放量之因素，而課予人民額外之金錢負擔，不但不合理，而且與母法授權之意旨有違。 （二）其次，該收費辦法第四條對於移動性之污染源，以隨油徵收方法徵收費用，失去經濟上之誘導性，違反課徵特別公課所欲達到改善空氣品質之目的。蓋隨油徵收之方法，並未檢驗該污染源究竟排放何種污染物，其排放量多少，因此移動污染源之使用者，無從以用油量改善空氣品質，而減少其污染費之支出。簡言之，用油量之徵收方法，欠缺經濟上之誘因性，有違公課徵收費用之目的。 （三）就固定污染源之徵收，母法第十條並未授權得以不同時間之階段採取不同的徵收方法與標準徵收。空氣污染防制費收費辦法第三條第一階段依污染源排放空氣污染物所使用油（燃）料之數量徵收；第二階段則依污染源排放空氣污染物之種類及排放量徵收，此種僅基於行政上之便利性考量，逕依母法未授權的費率評定原則列於第一階段實施，反將符合母法授權的費率評定原則，置於當時尚屬不確定之將來實施，不顧課徵公課的正當性與一體性，顯逾越母法授權之範圍。 （四）主管機關於八十六年三月十二日訂定之「公私場所固定污染源空氣污染減量獎勵辦法」中，對固定污染源因改善製程或裝置控制設備，而有有效減少或去除空氣污染物排放量時，得申請獎勵。反之，對移動污染源則無相似之措施，厚此薄彼，有違污染源公平負擔之原則。其實，對移動污染源也應給予經濟上誘因，即利用每年定期檢驗車輛之便，對改善排放污染量之使用者，亦得享受減少繳納污染費之可能，以達到改善空氣品質之目的。 三、總之，空氣污染防制法第十條授權之規定，即使授權之目的、內容及範圍尚難謂欠具體明確，至少依其授權訂定之空氣污染防制費收費辦法第三條對固定污染源與第四條對移動污染源隨油徵收空污費方法，及第三條以階段性期間，採不同標準收費方法，已逾越母法之授權範圍，有違憲法第一百七十二條命令與憲法或法律相牴觸者無效之規定，並與憲法第十五條保障人民財產權之規定有所牴觸。 |
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