大法官解釋 釋字第334號 |
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| 公佈日期：1994/01/14 |
| 解釋爭點 |
| 公債發行條例「公債」之意涵？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 鄭健才、劉鐵錚 一、本件解釋文當為：中央政府為籌集建設資金，支應大建設，而依財政收支劃分法第三十四條程序所為一年以上之國內外賒借，應受中央政府建設公債發行條例第二條關於公債發行總餘額之限制。 二、本件解釋理由書當為： 中央政府建設公債發行條例（以下簡稱公債條例），依其第一條「中央政府為籌集建設資金，支應重大建設，依本條例之規定，發行中央政府建設公債」之規定，乃專為「中央政府為籌集建設資金，支應重大建設」因事制宜而設之特別法，屬於狹義法。而財政收支劃分法（以下簡稱劃分法），依其第二條「中華民國各級政府財政收支劃分、調劑及分類，依本法之規定」之規定，雖亦涉及中央政府財源之籌集，但相對於公債條例而言，則祇為總的財源籌集之普通法，屬於廣義法。依特別法優於普通法及狹義法優於廣義法之法律適用原則，中央政府為籌集建設資金，支應重大建設，本應依公債條例，以發行公債之「方式」為之，俾符該條例之「要式」要求，能否援引劃分法第三十四條「各級政府非依法律之規定，或議會之議決，不得發行公債或為一年以上之國內外賒借」之規定，而改以「一年以上之國內外賒借」之「方式」為之，因不在本件聲請機關聲請解釋之範圍，本院未便併予解釋。即使認為可行，亦不過在舉債「方式」上，以「賒借」代替「發行公債」而已，而非謂此種「賒借」與「發行公債」係互不相屬之二種舉債。因之，公債條例第二條既設有：「公債之發行總餘額，不得超過當年度中央政府總預算及特別預算歲出總額的百分之九十五」之規定，作為中央政府為籌集建設資金，支應重大建設之「上限」（最高額限制），以謀資源分配之平衡，自應連同代替「發行公債」之「賒借」一併計算在內，受該「上限」規定之限制。至於中央政府非為籌集建設資金，支應重大建設之目的，而為之「一年以上之國內外賒借」，純屬劃分法第三十四條規定之適用問題，而與上述公債條例第二條之「上限」規定無關。又「賒借」是否以「為籌集建設資金，支應重大建設」為目的，則屬事實認定問題，均無待言。 三、對於多數通過之解釋文及解釋理由書，未敢同意之理由如下： （一）本案爭執之焦點不在「公債」與「賒借」有無區別，而在賒借應否受公債條例第二條關於公債之發行總餘額，不得超過當年度中央政府總預算及特別預算歲出總額的百分之九十五之限制。 （二）公債條例，就公債之發行，設有三種限制。第一種為「目的限制」，第二種為「方式限制」，第三種為「數量限制」。其中第一、二種限制，為該條例第一條所明定，其文為：「中央政府為籌設建設資金，支應重大建設，依本條例之規定，發行中央政府建設公債」，亦即非為「籌集建設資金，支應重大建設」之目的，不得依該條例發行公債（能否依其他法令發行其他公債，如愛國公債之類，則與本案毫無關連），而為籌集建設資金，支應重大建設，則必須以發行公債之方式（以債票或登記形式發行，見同條例第六條）為之，是為「要式」。第三種限制，即上述第二條之規定是。 （三）至於各級政府之賒借，則以上述劃分法第三十四條之規定為依據，此種賒借，該法未如公債條例設有「目的限制」。致亦有因「為籌集建設資金，支應重大建設」之目的，而依賒借方式為之者。於是侵入公債條例之目的領域，而成為「為達支應重大建設之同一目的，既可以發行公債之方式為之，亦可以賒借方式為之」，其意似謂：公債條例所設之「方式限制」，已為劃分法所突破。 （四）問題在公債條例所設之「方式限制」，縱可為劃分法所突破，亦非當然連同公債條例所設之「數量限制」，亦為劃分法所突破。「方式限制」之突破，僅係得以「賒借」代替「發行公債」之意，已見前述；劃分法就「數量限制」部分，既未另設規定，則公債條例所設之「數量限制」，自不至「無疾而終」。而劃分法第三十四條旨在增強民意監督，僅屬程序上之規範，亦無從將之解為係在實體上賦予「無限制舉債」之權力。 （五）依多數通過之解釋文，不但使公債條例「數量限制」之「真義」，尚須重新立法作文字之修正，始能「重現」，形成立法之浪費，誤時誤事。且行使解釋權，欠缺目的論之省思，猶之掘井而不及泉，亦不能謂非司法之浪費。 （六）統一解釋，專以確定法律或命令之正確含義為務，與憲法解釋截然不同。故在統一解釋之場合，本院並無就立法之價值加以判斷或就立法之懈怠加以糾正或警告之權限。本件多數通過之解釋文於確定公債條例第二條之含義之外，又旁及應如何立法之提示，究依何種規範力量使之足以拘束立法機關，將難於說明。 （七）「依法行政」然後據以「編預算」，不能將此過程顛倒，藉口「預算」係經民意機關通過，而謂「依預算行政，即是依法行政」。 |
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