大法官解釋 釋字第797號 |
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| 公佈日期：2020/11/20 |
| 解釋爭點 |
| 行政程序法第74條關於寄存送達生效日之規定，是否違背憲法正當法律程序原則之要求？ |
| 可惜，本號解釋在保障人民權益與提高行政效能上，就行政文書之送達，認為：「特別是行政文書之送達，屬相關制度所應遵循程序之一環，相關機關對行政文書送達之程序規範應如何制定，自有其提高行政效能專業需求之考量，在不牴觸憲法正當法律程序要求之前提下，自得裁量決定之，此乃屬立法形成之範疇，於判斷行政文書送達之程序規範是否正當，自應予以適度之尊重。」（解釋理由書第9段）。 換言之，本號解釋明知行政文書之送達攸關人民救濟期間等權益，但僅以「此乃立法形成範疇」為由，即將寄存送達效力發生日期之決定，完全交由立法者決定。 本席認為，「寄存送達應於何時發生效力」此一攸關人民程序進行資訊獲知之權利[4]及後續救濟之權利，至少應為類型之區分，始符憲法正當程序要求。 行政程序，因當事人申請而開始者，不論其係以書面或口頭為之（參見行政程序法第35條），均可期待當事人應使行政機關知悉其應受送達之住居所或其他處所（以下簡稱地址）。因此，在行政機關因不能於前述地址，為一般送達、補充送達及留置送達，遂採取寄存送達之情形，尚得認於寄存送達之時，立即發生送達之效力。蓋當事人既已因自己之申請而向行政機關告知其應受送達之地址，即應擔保就系爭申請案件，行政機關得順利於該地址為送達。從而，如行政機關因不能於該地址為一般、補充或留置送達，致須為寄存送達者，其原因乃可歸責於當事人事由所致，故縱因寄存送達立即生效而可能造成當事人憲法上保障之權利蒙受不利益，仍尚難認有違憲法正當程序。簡言之，於前述情形，在提高行政效能及保障人民權益二者間，必須取捨時，固可取前者而捨後者。此亦為本院釋字第667號解釋之所以為合憲解釋之重要意涵。 反之，行政程序係因行政機關依職權而開始者，則不能期待相關之人民已預期會有行政文書將對其為送達之情事，且行政機關為寄存送達之時，應受送達人對於行政機關已對其發出行政文書一事，無從知悉，亦非可得而知[5]。是以，此種情形之寄存送達，立法上如未就寄存送達效力之發生，設定緩衝期間，將可能使受送達人因非可歸責於自己之事由而遲誤救濟期間（例如本號解釋之4件申請案件所示），對人民權利影響之程度乃重大且不可回復，幾乎等同掏空人民得就權利於受侵害時請求救濟之基本權，即不得僅以提升行政效能為由[6]，遽認此項立法仍屬立法裁量範圍[7]，而不違反憲法之正當程序原則[8]。 三、結語：退步的違憲審查 本號解釋，形式上觀之，係援用釋字第667號解釋模式，一方面認定現行規定尚屬合憲，他方面指明相關機關應檢討改進（解釋理由書第11段）。然而，釋字第667號解釋之客體為「訴願及行政訴訟文書之寄存送達」，本號解釋之客體則為「行政程序中之行政文書之寄存送達」，二者並不相同。 在「訴願及行政訴訟文書之寄存送達」，由於訴願及行政訴訟，通常均係由人民發動，釋字第667號解釋因而謂：「人民於行政訴訟之前，既已歷經行政程序與訴願程序，當可預計行政機關或法院有隨時送達文書之可能，如確有因外出工作、旅遊或其他情事而未能即時領取之情形，衡諸情理，亦得預先指定送達代收人或採行其他適當之因應措施，以避免受寄存送達或未能即時領取而影響其權利」，並從而得出當時之訴願法第47條第3項及行政訴訟法第73條，雖未就寄存送達，如同民事訴訟法第138條第2項，明定自寄存之日起經10日發生效力，仍屬立法者之裁量，而不違反憲法之平等原則（參見釋字第667號解釋理由書第4段）。 但在「行政程序中之行政文書之寄存送達」，如前所述，若行政程序係因行政機關依職權而開始者，即無釋字第667號解釋所指「人民當可預計行政機關有隨時送達文書可能」之情事。 本號解釋忽視前述二者之重大區別，遽以釋字第667號解釋為依據，並僅考量行政效能，將系爭規定之合憲性，如同釋字第667號解釋，訴諸立法裁量，而完全犧牲人民後續救濟之相關權利[9]。 從98年11月20日（釋字第667號解釋公布日）至109年11月20日（本號解釋公布日），整整11年，大法官就行政文書寄存送達所生人民權利之保護，不僅毫無進步之思維，從保障人民權利之違憲審查而言，更難脫免退步之指摘。 【註腳】 [1] 參見，葉百修大法官於釋字第667號解釋所提之不同意見書第6頁。 [2] 參見，葉百修大法官於釋字第667號解釋所提之不同意見書第6頁：「惟此項送達方式（按：即寄存送達），本質上與憲法保障受通知權之意旨有所未洽，蓋人民畢竟未得直接知悉送達文書之內容。」、第12頁：「⋯⋯寄存送達終究與直接或補充送達不同，其文書應受送達人並未有即時知悉文書內容之機會⋯⋯」 [3] 值得注意者，黃茂榮大法官於釋字第667號解釋提出之不同意見書第13頁稱：「關於寄存送達之生效日所以應附以法定始期，而不得在寄存時即發生送達效力的理由並不在於：應受送達人無知悉文書內容之可能性；而係在於：寄存送達僅是擬制送達，而非現實送達。於擬制送達時，應受送達人實際上知悉文書內容的時點，與現實送達相較，會有相當之時間落差。該落差會關鍵性影響應受送達人之回應的可能性，於其回應有法定不變期間之規定時尤然。是故，知悉時點的事實上特徵既有不同，自不應給予相同之規定。」 |
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