大法官解釋 釋字第797號 |
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| 公佈日期：2020/11/20 |
| 解釋爭點 |
| 行政程序法第74條關於寄存送達生效日之規定，是否違背憲法正當法律程序原則之要求？ |
| 有關行政文書之程序，則須為通知（notice）及給予陳述（聽證）機會（opportunity for a hearing; to be heared），且該通知之效力，在解釋上，宜以得合理推算（reasonably to be calculated to give notice）予以通知作為判斷原則。本號解釋認經綜合考量寄存送達乃一般送達、補充送達或留置送達之輔助、替代手段、行政行為之多樣性、人民受合法通知權之保障，以及行政效能之公共利益等因素，足認系爭規定所設寄存送達之程序及方式，尚稱嚴謹、妥適，則以行政文書依法寄存送達完畢時作為發生送達效力之時點，整體而言，其程序規範尚屬正當，而與憲法正當法律程序原則之要求無違，自不能僅因系爭規定未以寄存日起經一定時間始生送達效力，即謂寄存送達之程序規範有不正當之處。惟寄存送達之行政文書，會引起受領文書送達之當事人之不平之鳴者，卻是應收領之受送達人因寄存送達之即時生效，導致不利後果，甚至失權。且行政效能之達成，固貴敏速及期待法律關係或事實及早確定，以利法效之安定，但基於行政文書之態樣多元，如從正當法律程序（due process of law）而言，在判斷行政文書是否發生效力是否符合法律正當程序，可採衡量利益之模式，衡量程序是否正當，藉以減少或避免所涉及利益在程序上可能錯置或喪失之風險。 綜上，行政文書係發生行政法效力之文書，其如同一般文書亦為表達一定法律事實為內容之對外表示，性質上係屬有相對人之非對話意思表示或觀念通知等法律事實，不問其係何種性質，如其對外發生具體一定之法律效力，對於交付送達及補充送達等送達方式，未能達到預期之送達效力時，另採其他送達方式之時，對於行政機關而言，縱係所謂輔助、替代手段，惟對於相對人而言，實際上則可能尚未進入相對人之支配範圍之狀態。職是，其可能造成收領送達之當事人喪失資訊近用（access to information; l'accés à l'information）之機會，甚至失權或其他不利後果，故此所謂例外送達之生效方式，性質上應從嚴解釋，以避免行政機關之便宜措施，致應受送達人之資訊近用或其權益受損之不利後果。因此，本號解釋之真正爭議，並非僅單純屬於比較其他訴訟文書有無10日緩衝期間之立法政策選擇，實係寄存送達所生法律風險分配或利益衡量之問題。 三、從法律風險分配論寄存送達之生效是否應設一定緩衝期間 如參考前述民法關於有相對人之非對話意思表示之發生效力期間規範，其係以達到（到達）為要件，原則上以意思表示在收領人支配範圍內（in den Machtbereich des Empfängers），且於通常情形下得以知悉通知內容之可能性，並按交易通念應可期待者。又由於通知之傳播形式（Kommunikationsformen）具有階段性之差異，其間通常亦可能於表意人與收領人之間存在不同之風險。[11]例如文書表示之交付（Abgabe）後，傳送至收領人可能發生之喪失風險（Verlustrisiko）、傳播內容之造假風險（Verfälschungsrisiko）、收領人未能正確了解之理解風險（Verständnisrisiko）等風險（risk; Risiko）或危險（hazard; Gefahr）。前述風險，須在表意人與收領人之間分配。[12]考量法律風險之分配（Risikoverteilung）[13]，就相對人與表意人之間所涉及之風險，以相當方式於關係人間為風險之分配。換言之，以盡最大可能之安全（zum Zweck grösstmöglicher Sicherheit）為目的，藉以控制蘊涵風險（Verlustrisiken）之發生，追求風險之較適衡平（ein optimaler Risikoausgleich）。是此等風險之較適衡平，宜就客觀情事，依社會通念，公平分配風險之承擔責任，亦即於表意人或收領人間公平合理分配因送達方式所蘊含之風險或危險所造成之不利後果。 本號解釋既參照釋字第667號解釋所稱「於不能交付本人時，以其他方式使其知悉文書內容或居於可得知悉之地位，俾使行政行為發生法定效力，並利應受送達人決定是否為必要之行為，以保障其權益」，係有意包含系爭有關寄存送達通知之情形，但須面臨之問題，即系爭寄存送達規定之要件，是否已符合前述應受送達人居於可得知悉之支配範圍，不無疑義。且該號解釋亦稱「為使人民確實知悉文書之內容，人民應有受合法通知之權利，此項權利應受正當法律程序之保障。」因系爭規定將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份則交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達（行政程序法第74條參照）。該等通知之傳播形式，尤其是由鄰居轉交，或何謂其他適當位置，並不在應受送達人之支配範圍，於此等替代方式之情形，是否足以使應受送達人對於通知文書業已居於可得知悉之範圍，頗值得推敲。關於行政文書是否可得知悉之風險，亦宜基於法律風險分配之考量。於此情形，除得以知悉而置於可支配範圍外，按社會通念亦須可期待其得以知悉，而訂定法律規定。因此，對於行政文書之收領人往往無從事先知悉有文書需要收領之情形時，可能發生難以預測之風險，其認定之生效時點，對收領人之權益影響甚大，如能站在收領人權益保護觀點出發，使寄存送達延後一定時日生效，實較公平合理。 |
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