大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 黃昭元 提出 大法官 蔡烱燉 加入協同意見部分 一、本案爭點、解釋意旨及本席立場 [1] 本案爭點：本號解釋共涉及公務員法制中兩個層面的爭議：一是公務人員訴訟權之限制，二是公務人員（在本案為外勤消防人員）之工時（服勤及休息）、超勤補償等實體規定，是否違憲？ [2] 有關訴訟權限制部分之解釋意旨：本號解釋對於上述訴訟權限制部分，係採取合憲性解釋的方法，宣告公務人員保障法（下稱保障法）第77條第1項、第78條及第84條有關申訴、再申訴之規定（本號解釋併稱系爭規定一）合憲；然也確認公務人員早應可以針對違法侵害其權利之公權力措施（包括行政處分及事實行為），提起行政訴訟，從而解除公務人員訴訟權過去因特別權力關係理論在法院實務上所受之限制。 [3] 有關服勤方式、時數等實體爭議部分之解釋意旨：就有關服勤方式、時數等實體爭議部分，本號解釋為部分違憲、部分合憲之宣告。本號解釋認為公務人員服務法第11條第2項規定（系爭規定二）、公務人員週休二日實施辦法第4條第1項規定（系爭規定三），未就業務性質特殊機關人員之勤休制度，「設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等」之框架性規範，不符憲法保障服公職權及健康權之意旨（參解釋文第2段）；又保障法第23條（系爭規定五）及其他相關法律，未就業務性質特殊機關人員之服勤時數及超勤補償事項，另設必要合理之框架性規範，亦不符憲法保障人民服公職權之意旨（參解釋文第4段）。就上述二者，本號解釋雖均僅為單純違憲宣告，然另要求相關機關於3年內檢討修正並完成上述框架性規範。在實體爭議部分，本號解釋除宣告高雄市政府消防局88年7月20日函所發布之高雄市政府消防局勤務細部實施要點（系爭規定四）合憲外（參解釋文第3段），另要求主管機關就內政部96年7月25日函發布之「消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點」第4點、及高雄市政府消防局99年12月27日「高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點」第5點及第7點（本號解釋併稱系爭規定六）有關超勤補償之規定是否適當，相關機關應於上述超勤補償事項之框架性規範訂定後檢討之（參解釋文第5段）。由於本號解釋就此部分並未明白宣告違憲，而僅要求檢討修正，本席認為這部分仍屬合憲宣告。 [4] 本席立場：就上述第一個層面的爭議，本席固然贊成應揚棄傳統特別權力關係的限制，而全面開放公務人員提起行政訴訟之權利。但本席認為系爭規定一（即保障法第77條第1項、第78條及第84條規定）應屬違憲，多數意見所持之合憲結論，已逾越合憲性解釋方法之界限，且與本院憲法解釋的拘束力及位階亦有扞格。本席認為，本院應受理有關補充解釋本院釋字第298及323號解釋之聲請，並於實體審查後明確宣告不再繼續適用或變更這兩號解釋。有趣的是，多數意見之合憲宣告與本席之違憲宣告，在形式結論上固然完全相反，然本號解釋希望解除公務人員訴訟權限制的結果，和本席的立場，則屬相同。但由於本席對於保障法上述規定之是否合憲，與多數意見立場仍然不同。如以系爭規定是否合憲為標準，本席就此部分似應提出不同意見，而非協同意見。至於有關公務人員工時、超勤補償等第二個層面之爭議，本席則大致同意多數意見之結論，[1]但亦有部分之補充意見，故就此部分提出協同意見。 二、公務人員訴訟權限制部分 [5] 就保障法有關公務人員申訴、再申訴之相關規定是否合憲，本號解釋認為： 「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」（解釋文第1段） 本席贊成上述前半段關於有權利即有救濟之抽象闡釋（憲法原則之宣示），但對於後半段之宣告保障法第77條第1項、第78條及第84條規定合憲，則有不同看法。 [6] 由於歷史的偶然，本院連續審理兩件涉及傳統特別權力關係下訴訟權限制之案件。在前一號解釋（即釋字第784號解釋），本院宣告有關學生訴訟權之限制違憲；在本號解釋，本院則進一步解除有關公務人員訴訟權之實務限制，確認公務人員得就違法侵害其權利之公權力措施（包括行政處分及事實行為），提起相應類型之行政訴訟。 [7] 在解釋方法上，本號解釋與前一號解釋卻有明顯不同。釋字第784號解釋是先認為釋字第382號解釋有關限制學生就經營（管理）關係不得提起行政訴訟部分，仍屬解釋當時之現行有效規範，再進而（部分）變更釋字第382號解釋，宣告上述限制部分違憲。至於本號解釋則是先認為，現行行政訴訟法於2000年7月1日施行後，公務人員原即得就違法侵害其權利之所有公權力措施（包括行政處分及事實行為）提起行政訴訟，因此沒有宣告保障法第77條第1項、第78條及第84條有關申訴、再申訴之規定違憲，反而採取合憲性解釋的方法，認為保障法上述規定所定之申訴、再申訴程序，並不當然排除公務人員於申訴、再申訴之後，或根本不經申訴、再申訴程序，直接針對非行政處分之其他公權力措施，提起相應類型行政訴訟（如一般給付訴訟）之權利。比較這兩號解釋的形式上結論，一違憲（釋784）、一合憲（釋785），看似相反。但其結果都是解除過去特別權力關係對於訴訟權之限制，而分別承認學生或公務人員提起行政訴訟之權利，可謂殊途同歸，意旨一致。 |
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