大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 三、公務人員健康權之侵害或保護規範不足 釋字第753號及第767號解釋承認健康權為憲法上權利，但關於健康權之意義、性質、依據及保障範圍如何，均未加以界定或說明。本號解釋理由書謂：「人民之健康權，為憲法第22條所保障之基本權利（本院釋字第753號及第767號解釋參照）。憲法所保障之健康權，旨在保障人民生理及心理機能之完整性，不受任意侵害，且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。」明示健康權係從憲法第22條概括性權利保障條款導出，屬憲法未列舉之權利。健康權為複合性權利，兼具自由權與社會權性質。 健康權於自由權層面上，禁止國家任意侵害人民生理及心理機能之完整性。本席認為，此部分之憲法依據固可求諸憲法第22條概括性權利保障條款，而理論上實不妨直接以憲法第15條之生存權保障為依據。蓋生存權堪稱最原則性且最具代表性之社會權，惟自由權與社會權之分類僅具相對性，生存權應同時具有自由權之意涵，亦即生存權規定除保障人民要求國家積極提供一定之給付，使生活達到最起碼之文化健康水準之權利外（作為請求權），亦包含人民享有符合個人尊嚴之生活，消極不受國家不當限制之權利（不作為請求權）[1]。準此，健康權之自由權層面，顯然蘊含於生存權之自由權意涵範疇內。 前引解釋理由書所述，要求國家對人民身心健康負一定照顧義務，則屬健康權保障之社會權層面。所謂「一定照顧義務」，參照解釋理由書後續之敘述：「國家於涉及健康權之法律制度形成上，負有最低限度之保護義務，於形成相關法律制度時，應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項，其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者，即為憲法所不許。」應指最起碼水準之健康照顧義務，亦未超出生存權之社會權意涵範疇。 綜上，本號解釋闡釋之健康權內容，無論在自由權或社會權層面，皆未超出生存權之保障範圍，應可直接以憲法第15條保障之生存權論之，無庸另以憲法第22條概括性權利保障條款為依據而特別承認健康權。因相對於憲法個別列舉之基本權規定而言，概括性權利保障條款係居於普通法地位，擔負補充之保障機能。凡是憲法其他條文已明定之權利，或已受列舉之基本權保障者，即無援引概括性權利保障條款之必要。 然經濟社會文化權利國際公約第12條第1項明定：「本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。」世界衛生組織（WHO）憲章之前言及第1條更表明：健康係指完全之肉體、精神及社會性良好狀態，不單是沒有疾病或孱弱；享受可能達到之最高健康水準，乃每個人之基本權利，不因種族、宗教、政治信念、經濟或社會條件而受差別待遇。二者揭示之健康權保障，均強調可能達到之最高健康水準，顯與本號解釋截然不同。若依國際人權法之標準界定健康權，則其非憲法第15條保障之生存權所能承載，唯有從憲法第22條概括性權利保障條款尋求依據。然所謂可能達到之最高健康水準之照顧，非同小可，一般國家勢難負荷[2]，本號解釋未予採納，良有以也。 公務人員之勤務條件規定，依其規範之事項及內容，可能涉及公務員之義務或權利。公務員服務法第11條第2項規定：「公務員每週應有2日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。」週休二日實施辦法第4條第1項規定：「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關（構），為全年無休服務民眾，應實施輪班、輪休制度。」解釋理由書表示：上開規定「明文排除業務性質特殊機關所屬公務人員享有一般公務人員常態休息之權利，然並未就該等機關應實施之輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範⋯⋯不符合憲法服公職權及健康權之保護要求，於此範圍內，與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。」顯然係將上開規定定性為公務人員之權利規定，而從權利保障觀點，以規範不足為由，認定違憲。至於高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款有關勤一休一之規定部分，解釋理由書對其所定服勤務態樣、勤務實施時間、勤務規劃及分配等詳加論述，顯然著重公務人員之義務面向，認該規定尚未構成健康之侵害，從而作成與憲法保障健康權之意旨無違之結論。要之，前者係就健康權之社會權層面形成違憲判斷，後者則就健康權之自由權層面形成合憲判斷，應予辨明。 四、公務人員保障法第23條超時服勤補償規定之合憲性 公務人員保障法第23條規定：「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。」解釋理由書將其定性為公務人員超時服勤（下稱超勤）補償之原則性規定，洵屬正確。據此，應有以下認知：一、該規定以保障公務人員之權益為目的，規範內容不含規制要素或性質。二、稱超勤補償，而非加班補償，寓有超勤未必等同加班之意思，其補償自應依所服超時勤務之內容、性質及輕重程度定之，非一概給予加班費或與加班費等值之其他補償。三、該條文既為原則性規定，即不可能過於具體。四、要求超勤應給與相當之補償，無論對常態機關一般公務人員或業務性質特殊機關所屬公務人員而言，均符合衡平原則，二者適用上不生窒礙，自無服公職權受侵害之虞。 詎知多數意見謂公務人員保障法第23條規範意旨偏重於有明確法定上班時間之常態機關一般公務人員，並認其「未就業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）服勤時數及超勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之超勤，有未獲適當評價與補償之虞，影響其服公職權，於此範圍內，與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。」徵諸前述，多數意見對公務人員保障法第23條規定之解讀前後矛盾，礙難苟同。 誠然，如解釋理由書所稱：「業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤，其勤務形態究與一般公務人員通常上下班之運作情形有異。以消防機關為例，為全年無休服務民眾⋯⋯其每日勤務時間為24小時，所屬消防人員之服勤時段分為深夜勤、夜勤及日勤3時段，與一般機關非全年無休只有日勤者不同，尤其消防勤務種類繁多、職務性質特殊，尚難與每日上班時間8小時之常態機關一般公務人員相提並論。況消防勤務尚有保持機動待命之備勤、待命服勤（消防勤務實施要點第11點第2款及第8款參照），更與一般上下班情形有別。」本席認為，基於以上原因，業務性質特殊機關所屬公務人員之「上班時間」與「補償」之具體規定，理應與常態機關一般公務人員不同。惟公務人員週休二日實施辦法第2條第1項未予區分，一律規定：「公務人員每日上班時數為8小時，每週工作總時數為40小時。」行政院各機關加班費支給要點亦未針對兩種公務人員超勤之差異，分別為適當之補償規定，致生不合理現象而引發爭議。因此，消防人員等業務性質特殊機關所屬公務人員之超勤補償，若有違憲或違法情形，癥結應在於上開行政命令，乃至消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點、高雄市政府消防局勤務細部實施要點等規定，而非公務人員保障法第23條規定。 |
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